« Reculer pour mieux sauter » ? Délégation et monopolisation de la violence en Afghanistan

Résumé

La délégation de la violence en contexte de guerre civile est souvent lue comme une érosion de l’État au profit d'acteurs non-étatiques incontrôlables. Nous soulignons ici les limites de cette lecture à partir d'une analyse du conflit afghan, en particulier de l'arbitrage qui a eu lieu sous l'administration Karzai entre l'accroissement des effectifs militaires pro-gouvernementaux et leur contrôle. Nous montrons non seulement que la présence de troupes internationales a considérablement affecté cet arbitrage, mais aussi que, contrairement aux interprétations dominantes, celui-ci révèle une volonté d'appropriation du processus de formation de l’État par ses élites plus qu'un recul de l’État lui-même.

Abstract

The delegation of violence in civil war is often perceived as a weakening of the central state to the benefit of uncontrollable non-state actors. We use the case of Afghanistan to show the limits of this argument. More specifically, we look at how the Karzai administration dealt with the challenge of increasing military personnel without losing control over them. We argue that the presence of international troops critically affected policy. We also argue that, contrary to common interpretations, the choices that were made reflect a re-appropriation of the state formation process by Afghan political elites, rather than a weakening of the central state.

Introduction

La délégation de « violence légitime » par des États et leurs émanations à des milices pro-gouvernementales, des « chasseurs traditionnels », des sociétés militaires privées ou des « polices tribales » est une pratique fréquente en contexte de guerre civile, de l'Ukraine au Mali, en passant par le Yémen, la Libye, la Syrie, l'Irak ou l'Afghanistan. Cette politique, suivant la définition strictement juridique de l’État, est souvent comprise à la fois comme cause et conséquence d'une érosion unilatérale du pouvoir central au profit d'acteurs opérant hors de lui. Il s'agit là d'une erreur. Par définition, s'il y a délégation, c'est qu'il existe un compromis permettant au gouvernement de maintenir un degré d'influence sur les acteurs miliciens (Bayart et coll., 1997; Hibou, 2004).

Comme le montre le cas afghan, déléguer la violence dans des zones où le contrôle des forces armées régulières est à la fois chancelant et non-prioritaire reste une stratégie risquée à même de mettre en péril le projet de construction de l’État. D'une part, rien ne garantit a priori le respect des accords entre gouvernement et acteurs miliciens sachant qu'il s'agit le plus souvent d'arrangements informels, fondés sur des rapports de force, plutôt que des contrats dont le respect ne pourrait être garanti que si l’État parvient à restaurer son ordre. D'autre part, l’État lui-même se trouve inévitablement transformé par ce type de transactions : la frontière-même entre ce qui relève du « public » et du « privé » devient sinon floue, du moins poreuse, et affecte ainsi profondément ce qu'elle est censée délimiter (Ahram, 2016; Calculli, 2020). Les systèmes d'opposition ne manquent pas pour évoquer l'hybridité qui en résulte—public/privé, légal/illégal ou formel/informel, par exemple—mais ceux-ci ne sont souvent que pure fiction juridique, les réseaux de pouvoir et d'accumulation ayant investis l’État restant à bien des égards transversaux à la distinction entre État et société (voir par exemple, Abrahamsen et Williams, 2010; Olsson, 2009; Owens, 2008). Comme nous le confiait un membre du Conseil National de Sécurité afghan : « You cannot distinguish state and society, state and non-state, government and insurgency. It is much more fluid. It is all part of the fight for patronage »¹.

Ces milices pro-gouvernementales échappent partiellement à l’État bureaucratique sans pour autant rompre avec les réseaux de pouvoir qui se forment en son sein. Nous tentons ici de les comprendre comme résultant d'un arbitrage gouvernemental, et donc d'un dilemme. Dans une logique d'adaptation (Leenders et Giustozzi, 2019), le gouvernement tente, à travers cet arbitrage, de renforcer ses capacités coercitives (et par conséquent l’étendue de son contrôle territorial et de ses réseaux de pouvoir) en composant avec des acteurs sociétaux (Barkey, 1994; Tilly, 2005), tout en acceptant un degré d'informalisation du pouvoir politique et le sacrifice d'une partie du contrôle bureaucratique qu'il exerce. Nous évitons ici de postuler le recours aux milices comme relevant nécessairement d'un recul de l’État ou d'une extension unilatérale de celui-ci. La question qui se pose plutôt, du point de vue de la construction de l’État, est la suivante : ces acteurs miliciens sont-ils, à terme, susceptibles d’être réintégrés à l'ordre étatique dans des conditions permettant d'en pérenniser les avantages tout en en évitant les inconvénients ? Nous y répondons ici de manière positive en démontrant, à partir d'une analyse du conflit afghan, comment le président Hamid Karzai entreprit, lors de son deuxième (et dernier) mandat, de rationaliser le recours aux forces auxiliaires et miliciennes tout en « reprenant la main » sur l'effort de guerre au détriment des coalitions multinationales.

Dans un premier temps, nous soulignons l'importance de la sociologie historique pour appréhender l'arbitrage qui a lieu au sein du gouvernement afghan entre accroissement et perte de contrôle partielle des effectifs militaires. Dans un deuxième et troisième temps, nous faisons l'analyse, à partir d'une étude de terrain et d'entretiens conduits à l'automne 2015², de deux types de forces auxiliaires semblant procéder d'une stratégie de délégation : les milices pro-gouvernementales utilisées comme forces de police supplétives au sein de l'Afghan Local Police (ALP); et les sociétés militaires et de sécurité privées progressivement dissolues puis pour partie remplacées par l'Afghan Public Protection Force (APPF). Enfin, nous concluons par une synthèse montrant que cet arbitrage, d'une part, a été considérablement affecté par la présence de troupes internationales, et, d'autre part, a révélé une volonté d'appropriation du processus de formation de l’État par ses élites.

La délégation de la violence d’État : Pis-aller ou construction d’État différée ?

Le triangle conceptuel « guerre/construction d’État/délégation de violence » est au centre de notre réflexion sur le conflit afghan. Nonobstant les spécificités de la société afghane, un rapide retour sur la sociologie historique de l’État en « Occident » permet de comprendre comment la délégation de la violence peut tantôt consolider, tantôt saper l’État en formation.

L'histoire de la construction de l’État en Europe est souvent présentée comme une histoire de monopolisation, notamment par la guerre, des moyens de la coercition par une administration d’État sur un territoire donné (Malesevic, 2010). La guerre est liée de deux façons différentes à l’émergence de l’État moderne. D'une part, la formation de l’État est un effet émergent et non-intentionnel (Berman et Lonsdale, 1992) des entreprises guerrières dans lesquelles les monarchies européennes sont engagées du 15^ème au 17^ème siècles. Alors que les guerres sont historiquement inséparables de projets d’extension impériale, la multiplicité des royaumes et l'incapacité de ceux-ci à éliminer leurs rivaux conduisent à une crise de ce modèle impérial extensif (Giddens, 1985). Ces royaumes s'engagent alors progressivement sur une trajectoire institutionnelle différente, qui consiste à intensifier l'extraction des ressources nécessaires à la guerre sur un territoire relativement fixe (Tilly, 1990)—à l'exception de l'extension impériale dans les colonies du « nouveau monde ». D'autre part, et dans un deuxième temps, la construction de l’État (Berman et Lonsdale, 1992), soit l’établissement intentionnel de bureaucraties gouvernementales centralisées et coercitives, devient un impératif stratégique dans la compétition militaire entre États-nations (Tilly, 1985), en particulier dans les États de création plus récente tels que l'Italie ou l'Allemagne dans la deuxième moitié du 19^ème siècle.

Ce processus n'est cependant ni continu ni univoque (Olsson, 2015). Le recours aux mercenaires, aux navires des flottes marchandes ou aux corsaires au moment même où les États absolutistes sont à leur apogée ne constitue pas un recul de leurs capacités à déployer des capacités militaires et à monopoliser l'usage de la force sur les territoires qu'ils contrôlent. Janice Thompson (1994) montre au contraire qu'il s'agit d'une des étapes importantes de l’établissement de l’État absolutiste : l’émergence de ces acteurs « libres de souveraineté » (Rosenau, 1990), essentiellement transnationaux, permet en effet aux monarchies absolutistes, qui n'ont pas encore les ressources bureaucratiques pour créer des armées de conscription, d'augmenter leurs ressources militaires en temps de guerre, et donc de s’émanciper des aristocraties guerrières. En conclure à un recul de l’État serait négliger le dilemme « contrôle des forces armées/génération de capacités militaires » qui s'impose aux monarques de l’époque : pour le souverain, ne recourir qu’à des forces que l'on contrôle, c'est se rendre vulnérable face aux forces armées des royaumes voisins; encourager le développement de capacités militaires autonomes, en dehors de tout contrôle bureaucratique, c'est risquer la mise en place de forces militaires que l'on contrôle aussi peu (voire moins) que l'aristocratie guerrière et qui peuvent donc nuire à l'efficacité de l'action militaire (problème du contrôle opérationnel) ou, pire, se retourner contre leur patron (problème du contrôle politique). L’État moderne, fondé sur le monopole de la « violence physique légitime » (Weber, 1947), émerge par le dépassement de ce dilemme à la faveur d'un État tout puissant dans le domaine militaire sur son territoire (et parfois au-delà).

Le conflit qui déchire l'Afghanistan depuis 2001, dans la continuité des guerres qui ont émaillé son histoire récente, n'a évidemment que peu en commun avec les conflits entre monarques européens évoqués plus haut. D'abord, la dimension interétatique s'exprime par la présence, sur le territoire national, de forces étrangères en soutien au gouvernement, et non par le risque immédiat de confrontation entre armées nationales. Ensuite, ce sont des acteurs sociétaux « internes », et non des acteurs transnationaux proliférant dans les interstices des relations entre États—tels que les mercenaires, pirates et flibustiers—qui opèrent comme forces miliciennes en Afghanistan. L'enrôlement de ces forces permet de dispenser l'armée de missions de police statique pour se concentrer sur la lutte contre l'insurrection talibane, mais au risque d'entamer la capacité du gouvernement à contrôler directement son propre territoire dès lors que ces forces y forment des organisations armées autonomes. Notons enfin que, depuis 2001, le projet de statebuilding en Afghanistan, pour autant qu'il vise explicitement à la construction d'un État minimal fondé sur la monopolisation des capacités militaires, est un objectif de moyen-terme affiché du gouvernement (et de la « communauté internationale »), et non un hypothétique effet non-intentionnel de long-terme. Le dilemme effectifs/contrôle prend dès lors des formes très différentes de celles que connurent les États absolutistes européens. En Afghanistan, ce dilemme est d'autant plus aigu que le gouvernement est contesté par l'insurrection et contraint par la présence de forces multinationales. Alors que l’État monarchique était dans une logique d’émancipation par rapport à l'aristocratie et de survie face aux menaces extérieures, l’État afghan est dans une logique de survie face à l'insurrection sur le plan interne et d’émancipation par rapport aux coalitions multinationales. L’État afghan mobilise donc des forces non-étatiques dans la guerre dans des conditions de vulnérabilité que l’État absolutiste n'a pas connues.

L'expérience d'autres pays montre par ailleurs que la véritable difficulté n'est pas tant de mobiliser de telles forces non-étatiques dans la guerre, mais de savoir par la suite les démobiliser, les pacifier et les réintégrer sans nuire à la cohésion de l'appareil bureaucratique et de l'armée officielle. Un regard rapide sur le conflit irakien montre l’étendue du dilemme. En 2014–2015, les forces armées irakiennes ne peuvent maintenir le contrôle de la capitale et combattre l’État Islamique qu'avec l'aide de divers acteurs extérieurs et le concours de milices préexistantes et formellement illégales (Ahsaib al Haq, Khataeb Hezbollah, etc.), ainsi qu'en encourageant la constitution de groupes auxiliaires non-étatiques dits de mobilisation populaire, les Hajd el Cha'abi. L'utilisation de ces supplétifs par le gouvernement irakien relève clairement d'une stratégie de délégation permettant aux bureaucraties officielles, et au projet de construction d’État qu'elles portent tant bien que mal, de persévérer dans leur existence. La création des Hajd el Cha'abi—tout comme le déploiement de forces occidentales et iraniennes sur le sol irakien—est notamment présentée comme une mesure extraordinaire et temporaire liée à une situation d'urgence. Pourtant, leur rôle à plus long-terme interpelle, dans la mesure où le gouvernement de Bagdad a décidé non pas de les désarmer, ni de les démobiliser, mais de les intégrer progressivement à l'armée irakienne. Si la logique arithmétique du gouvernement irakien a connu un certain succès avec le reflux de l’État Islamique, l'intégration des Hajd el Cha'abi affaiblit le contrôle bureaucratique sur une armée officielle déjà fortement divisée, en proie au confessionnalisme et milicianisée. Il est ainsi bien trop tôt pour dire si la stratégie de délégation n'a différé la (re)construction d’État que pour mieux la préparer.

Nous verrons que le dilemme sous-jacent à la tentative du « reculer pour mieux sauter » se pose de manière exacerbée et d'autant plus complexe dans le cadre d'un pays soumis à une intervention militaire extérieure à forte composante terrestre, les élites gouvernementales se trouvant contraintes de composer, non plus seulement avec les forces sociétales, mais aussi avec les priorités, rationalités et objectifs des intervenants étrangers. Dans cet article, nous cherchons tout particulièrement à comprendre pourquoi et comment, au cours de son deuxième (et dernier) mandat, le président Hamid Karzai a tenté d'imposer son contrôle sur ces forces sociétales de type « milicien ». Quelles en ont été les difficultés et enjeux ? Avec le recul, quel en est le bilan du point de vue de la construction et la formation de l’État en Afghanistan ?

Afghan Local Police (ALP) : délégation pour et par l’État ?

En 2009, confrontée à la montée de l'insurrection talibane et à la légitimité déclinante du gouvernement afghan, l'armée américaine adopte officiellement une stratégie (déjà progressivement enclenchée) de contre-insurrection (COIN) destinée à surmonter les difficultés liées à la conduite d'une guerre dite irrégulière. La stratégie adoptée consiste, dans ses grandes lignes, à s'assurer du contrôle des populations, préoccupation centrale de la doctrine américaine de contre-insurrection, ainsi qu’à compenser la perte de légitimité du gouvernement afghan, retenue comme facteur explicatif majeur du soutien grandissant de la population aux talibans. C'est dans ce contexte que doit s'analyser la formation de milices pro-gouvernementales et la mise en place subséquente de l'ALP. Le recours à des forces irrégulières locales n'a pourtant rien de nouveau en Afghanistan, où l'armée américaine justifie ses efforts comme s'inscrivant dans une longue tradition de police tribale locale, les arbaki.

Les milices pro-gouvernementales ont notamment l'avantage de fournir aux armées étrangères des forces supplétives à moindre coût, possédant une meilleure connaissance du terrain (elles sont statiques, à peu d'exceptions près), et capables d'opérer selon les mêmes modalités que les insurgés (Peic, 2014). Comme le précise le manuel FM 3–24 de 2006, qui pose les principes de la doctrine américaine de contre-insurrection en Irak et en Afghanistan, « [Host Nation (HN) forces] should move, equip, and organize like insurgents but have access to U.S. support and be under the firm control of their parent societies » (Department of the Army, 2006 : A-7). De manière quelque peu contre-intuitive, et peut être plus importante encore pour notre réflexion, les milices locales sont par ailleurs censées aider le gouvernement afghan à étendre son influence, dans des zones jusque-là inaccessibles, et ainsi permettre d’éroder le soutien des populations locales aux talibans. Toujours selon le manuel FM 3–24, « Combined with a mobilized populace and trusted networks, these characteristics allow HN forces to separate the insurgents from the population » (ibid.).

S'engage ainsi en Afghanistan un effort de recrutement de milices locales, dont l'ALP—qui a vu le jour à l’été 2010—n'est que la manifestation la plus systématique (et, avant la création de l'Afghan Territorial Force début 2018, la plus récente). L'ALP est née, nous le verrons, de la volonté du président Karzai de contrôler un processus de milicianisation qui lui échappe. Il ne s'agit pas de dissoudre les milices, mais de les rendre plus contrôlables en les uniformisant (formellement) et en les plaçant sous la responsabilité du ministère de l'Intérieur.

Dès 2006, un certain nombre d'initiatives et d'expérimentations avaient en effet été lancées sur la base du modèle irakien du tribal engagement de l’Anbar Awakening, aussi connu sous le nom de Sahwa ou Sons of Iraq (Abna'a el Iraq), et dont le succès (très temporaire) est présumé transposable au théâtre afghan, que les décideurs militaires américains considèrent (à tort) mû par les mêmes dynamiques tribales³. En 2006 est ainsi établie l’Afghan National Auxiliary Police (ANAP), gérée par le ministère de l'Intérieur afghan avec le soutien du U.S. Combined Security Transition Command-Afghanistan (CSTC-A) et censée permettre aux forces de police régulières d'abandonner la protection des installations gouvernementales pour se concentrer sur des tâches plus essentielles. Celle-ci est dissoute dès 2008 car considérée comme allant à l'encontre des efforts de désarmement. En 2009, les forces spéciales américaines, toujours en coopération avec le ministère de l'Intérieur afghan, lancent, à titre expérimental, l’Afghan Public Protection Program (AP3) dans la province du Wardak, au sud-ouest de Kaboul, dans le but d'accroître la sécurité dans certains districts particulièrement touchés par l'insurrection. La même année est mise en place, dans d'autres provinces, également à titre expérimental, la Community Defense Initiative (CDI)—par la suite renommée Local Defense Initiative (LDI), puis étendue à l'ensemble du territoire par le biais des Village Stability Operations (VSO)—dont l'objectif était de soutenir certaines communautés rurales dans leur lutte contre les talibans.

L'ALP s'inscrit dans le sillage de ces programmes, en particulier du VSO, qu'elle est censée absorber (Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction, 2015). Le président Karzai s'oppose longtemps à ces divers efforts, qu'il considère dangereux car susceptibles de remettre en cause le monopole (déjà très relatif) de l’État central sur l'exercice de la violence (Lawrence, 2010; Partlow et De Young, 2010). Surtout, il redoute que le parrainage quasi-exclusif de ces groupes par les troupes internationales, et en particulier par les Américains, permette à ces derniers d'aller à l'encontre de ses intérêts. En août 2010, devant la recrudescence de ces milices, il se laisse pourtant convaincre par David Petraeus, nouveau commandant de la force de l'OTAN en Afghanistan—la Force internationale d'assistance et de sécurité en Afghanistan (FIAS)—de signer un décret présidentiel autorisant la mise en place de ce qui deviendra l'ALP, afin d'absorber et d'intégrer les différents programmes (Belcher, 2013 : 73). La création de l'ALP permet alors aux Américains de légitimer et de légaliser bon nombre des milices qu'ils ont déjà armées et entraînées en dehors de tout cadre légal. Pour le gouvernement afghan, il s'agit d’étendre le contrôle de l’État, par le biais du ministère de l'Intérieur, sur des milices qui opèrent jusqu'alors en dehors de tout encadrement étatique (Dirkx, 2017). En d'autres mots, il s'agit de les encadrer, tout en les maintenant formellement en dehors de la sphère publique.

Les divers programmes américains consistaient avant tout à se départir du projet originel de construction d'un État wébérien coûteux et contraignant pour un projet plus « réaliste » centré sur la stabilité et la maîtrise de l'insurrection (avec une tension importante, dans la doctrine de contre-insurrection, entre la volonté d’étendre l'influence et la légitimité du gouvernement central, et la formation de milices pro-gouvernementales qui vont à l'encontre de la monopolisation de la violence légitime). La création de l'ALP participe d'une volonté inverse du président Karzai, à savoir rationaliser, harmoniser, re-centraliser et contrôler un processus qui jusque-là lui échappait. Souvent présentée comme un succès des militaires américains dans leurs négociations avec Karzai, la création de l'ALP relève également du désir de ce dernier d'agir face à un fait accompli, à savoir la recrudescence de forces extra-gouvernementales. Selon les mots d'un membre du Conseil National de Sécurité afghan interrogé à ce sujet : « Karzai was a centralizer »⁴.

L'objectif affiché de l'ALP est de fournir la sécurité et la stabilité nécessaires à l'amélioration de la gouvernance et au développement économique de long-terme de zones à risque, dans lesquelles les forces régulières ne sont pas à même de maîtriser l'insurrection (NATO Training Mission-Afghanistan/Combined Security Transition Command-Afghanistan, 2011 : 1–7). Lors d'un entretien conduit à l'automne 2015, soit 5 ans après les débuts du programme, le Commandant Général de l'ALP nous livrait le même discours : « The ALP has been positive: it has achieved more, it is less expensive, and it receives support from the people… It prevents people from being recruited by the Taliban… If we have security, there is no war; then we can have public services »⁵. En réalité, malgré les près de 30,000 hommes recrutés au sein de l'ALP, les résultats étaient largement mitigés (International Crisis Group, 2015), et le resteraient jusqu’à la démobilisation de l'ALP cinq ans plus tard (Clark, 2019, 2020). Selon les mots d'un gouverneur de district d'une province du nord de l'Afghanistan interrogé à l’automne 2015, « The ALP is only good temporarily. In the long term they are part of the problem for stability »⁶.

Nous l'avons mentionné, la création de l'ALP relevait, pour Karzai, d'une volonté d'harmoniser un processus incontrôlé de milicianisation de la contre-insurrection. La manœuvre consistait avant tout à re-centraliser les réseaux clientélistes, en s'assurant du contrôle du processus de sélection et d'approvisionnement de l'ALP. Autre indication de cette volonté centralisatrice d'un État néo-patrimonial, le décret présidentiel de décembre 2011 interdisant le programme dit Critical Infrastructure Protection (CIP), une milice créée et entraînée par les forces spéciales américaines pour compenser le manque de forces régulières face à la montée de la menace talibane dans certaines zones du nord de l'Afghanistan (Goodhand et Hakimi, 2014 : 34).

La prise de la ville de Kunduz, au nord de l'Afghanistan, par les talibans en septembre 2015, bien que temporaire—les forces gouvernementales ont repris la ville deux semaines plus tard—a consacré l’échec de la stratégie de délégation. L'ALP et les autres milices présentes dans la province ont été gangrenées par les luttes internes entre commandants soutenus par différents « patrons » au sein même de l'appareil d’État (ministère de l'Intérieur, services de renseignements et présidence notamment), par un manque de ressources suite à la mise en place d'un nouveau gouvernement (et donc de nouveaux réseaux et de nouvelles préférences clientélistes), par des tensions inter-ethniques et partisanes, et par la porosité des frontières entre milices pro-gouvernementales, extra-gouvernementales et anti-gouvernementales—avec, dans certains cas, collusion entre forces talibanes et milices dites pro-gouvernementales (Dirkx, 2017). Paradoxalement, cet échec de la stratégie ne fait que souligner la faiblesse étatique, et donc appelle à plus de délégation de la part d'un gouvernement qui n'a pas la capacité de faire autrement et peut ainsi sembler à la dérive.

Si les événements de Kunduz symbolisent l’échec du gouvernement d'Ashraf Ghani (le successeur de Hamid Karzai) à maîtriser le théâtre afghan d'un point de vue à la fois politique et militaire, ils ne sont pas nécessairement symptomatiques d'un délitement de l’État afghan. Au contraire, la chute de Kunduz est l'effet de luttes de pouvoir internes (plutôt qu'externes) à cet État se traduisant notamment par une redéfinition des rapports de force entre les différents groupes politiques et leurs réseaux de clientèle au sein même de l'appareil d’État. Selon la formule d'un membre du Conseil National de Sécurité afghan : « It was a beautifully engineered soft coup to rearrange power relations »⁷. La chute de Kunduz doit donc se comprendre, non seulement comme un signe de l'indéniable avancée des talibans, mais aussi comme une extension du domaine de la lutte politique interne à l’État afghan à la société dans son ensemble. Si le projet de construction d'un État afghan sur le modèle occidental engagé depuis 2001 par la communauté internationale a eu des résultats pour le moins mitigés, le processus de long terme de formation de l’État a donc bel et bien démarré en Afghanistan. « Everybody is fighting for the pot at the center », nous confiait le membre du Conseil National de Sécurité afghan.⁸ Même affaibli et contesté, bien que ne bénéficiant pas d'un monopole sur l'exercice de la violence, l’État, de par les ressources symboliques, politiques, économiques et militaires qu'il représente et permet de mobiliser, reste le référent majeur dans les luttes politiques afghanes. Nous verrons que le constat est similaire dans le cas de l'Afghan Public Protection Force.

Afghan Public Protection Force (APPF) : fin ou renaissance des « milices entrepreneuriales » ?

La réalité des sociétés militaires et de sécurité privées (SMSP) en Afghanistan a été extrêmement variable depuis 2001. Quantitativement, le nombre de security contractors est relativement constant avant 2008, autour de 4 000, avant d'augmenter de manière drastique en parallèle de l'envoi de renforts militaires (surge), avec un pic à 28 206 en 2012 (Peters, 2021 : 9), dont 95% sont Afghans (Schwartz, 2011 : 7). Le nombre de security contractors chute considérablement à partir de 2012 avec le retrait progressif des troupes internationales, et se stabilise entre 1 000 et 3 000 entre 2015 et fin 2020 (Peters, 2021 : 10). Si la plupart de ces SMSP sont enregistrées en Afghanistan et gérées par des Afghans, ce sont majoritairement les forces internationales, ou des acteurs financés par l'aide internationale, qui s'attachent leurs services. Ces gardes privés servent souvent de milices supplétives : parfois de manière très directe, en tant que troupes de choc de la CIA ou des forces spéciales américaines par exemple (Olsson, 2016); mais surtout de manière indirecte, à travers la protection statique de bases militaires, d'infrastructures publiques (ministères) ou privées (banques), participant ainsi à la protection de la zone formellement sous contrôle gouvernemental. On ne peut ignorer qu'une partie des sommes dévolues à la sécurité privée a été détournée au profit de l'opposition armée, dont les talibans, nuisant ainsi à la consolidation de l’État. Cependant, pour des raisons liées au rôle des élites d’État (en particulier les gouverneurs de province, le ministère de l'Intérieur et la présidence) dans l'obtention des contrats et dans la protection des SMSP—souvent illicites—contre le contrôle judiciaire, le lien avec les représentants de l’État central a toujours été crucial au développement du secteur.

Ces SMSP afghanes sont issues de la rencontre improbable entre des milices locales et des SMSP modernes, une hybridation résultant de la demande émanant des forces internationales et de l'offre provenant des chefs de guerre afghans et brouillant ainsi la frontière entre entreprise et milice. C'est d'ailleurs pour maintenir à la fois leurs milices et leurs revenus—les deux étant indispensables à leur assise sociale (Malejacq, 2016, 2019)—que de nombreux chefs de guerre reconvertissent leur vivier de combattants en « entreprises » dès 2002, quand Karzai rend formellement les milices privées illégales. Ces chefs de guerre ne sont pour autant pas les seuls à profiter de l'essor du secteur de la sécurité privé, puisque ceux-ci se lient bien souvent à un ensemble d’élites d’État à même de les connecter avec la demande internationale tout en les protégeant contre le pouvoir judiciaire.

Le phénomène de privatisation de la sécurité est souvent analysé comme un processus de déconstruction de l’État afghan par ses propres élites. En renforçant, au travers de chefs de guerre, les tendances centrifuges existantes (Suhrke, 2011), celui-ci participerait de la fragmentation du pouvoir en Afghanistan. Il faut cependant noter que ces « milices entrepreneuriales » n’émergent que parce que leurs leaders disposent de puissants relais gouvernementaux permettant de les soustraire au contrôle judiciaire tout en les mettant en contact avec la demande internationale. En retour, les sommes ponctionnées sur les contrats permettaient non seulement de constituer des fortunes dans des banques émiraties et qataries, mais également de consolider les réseaux de patronage du pouvoir central sur l'essentiel du territoire afghan.

On peut de ce point de vue noter que Hamid Karzai et son entourage—en particulier ses cousins liés à la SMSP Watan Group, mais aussi les réseaux tribaux dont il dispose au sein des Pachtounes durranis de Kandahar, sa ville natale, et ses puissants soutiens parmi les Tadjiks du Pandjchir—essayent, jusqu'en 2010, d’étendre leur contrôle sur le domaine de la sécurité privée à l'extérieur de la capitale. C'est notamment le cas le long de l'autoroute reliant Kaboul à Kandahar (« Highway 1 »), ainsi qu’à l'intérieur de la ville de Kandahar elle-même. Dans cette dernière, Ahmed Wali Karzai, le frère de Hamid et président du conseil provincial, réussit à asseoir son pouvoir sur de nombreuses SMSP, marginalisant et s'imposant—parfois même par les armes—à la police de la ville (Forsberg, 2010). En 2010, il ne monopolise pas seulement la sécurité privée dans la ville, il lie également ce monopole local au centre politique à Kaboul (Aikins, 2010, 2012), et cela de deux manières : sociologiquement, en plaçant ce réseau de pouvoir et d'accumulation sous le patronage de Hamid Karzai; et géographiquement, en contrôlant, au travers de deux chefs de guerre, Matiullah Khan et Ruhullah, la route qui relie Kandahar à la capitale. En somme, et à l'exact inverse de ce que redoute la « communauté internationale », la compétition au sein et autour du secteur de la sécurité commerciale conduit—après de nombreuses luttes d’élimination entre chefs de guerre qui rappellent le processus de monopolisation exposé par Norbert Elias (1994)—à ce qui sera rapidement décrit comme une centralisation excessive du pouvoir politique dans les mains d'un « clan criminalisé » à la tête de l’État.

La tentative de Hamid Karzai de prendre le contrôle du secteur est liée à son appréhension des entreprises qui échappent à son réseau de patronage élargi, participant ainsi de son effort pour consolider ses réseaux politiques personnels (Sharan, 2011; Sharan et Bose, 2016). Selon un ancien acteur du secteur interrogé à l'automne 2015, « Karzai saw the [private military and security companies] as a parallel force, affected by corruption problems that he benefited from, but that also benefited others »⁹. Martine van Bijlert, co-fondatrice de l’Afghanistan Analysts Network, ajoute à propos du président afghan : « He saw these as shady networks that he did not control »¹⁰. Le gouvernement afghan entreprend un effort intense mais incohérent de restriction du secteur militaire privé entre 2007 et 2010. Début 2007, plusieurs SMSP font l'objet de raids policiers et sont fermées de force, officiellement pour éliminer les compagnies impliquées dans des activités illicites (en particulier liées à des assassinats politiques, à des pratiques d'extorsion ou au trafic d'opium), et notamment les plus controversées d'entre elles, telles que l'entreprise afghane Khawar ou l'entreprise américaine US Protection and Investigations (USPI), les « cowboys de Kaboul » (Schulman, 2009). Le gouvernement opte par ailleurs pour un cadre réglementaire plus restrictif et un renforcement du système de licence mis en place par le ministère de l'Intérieur en 2006. En 2008, Karzai annonce son intention d'interdire toutes les SMSP, locales ou étrangères, sur le territoire afghan. A l’époque, la menace brandie par le président afghan est cependant considérée comme largement factice, tant sa famille, ses clients et ses alliés politiques—en particulier ses réseaux kandaharis et soutiens pandjchiris—sont impliqués dans le secteur de la sécurité privée comme nous l'avons vu.

Les relations entre Karzai et les États-Unis se dégradent progressivement entre 2008 et 2010, notamment parce que la « communauté internationale » dans son ensemble continue de critiquer la corruption du gouvernement afghan, tout en participant à la criminalisation de l’État en dépensant sans compter (et sans contrôler), notamment dans le secteur de la sécurité privée. Ceci est officiellement reconnu et accepté par les autorités contractantes américaines, mais considéré comme un pis-aller nécessaire aux besoins logistiques de leurs forces militaires (Forsberg, 2010; Roston, 2009). Pour les autorités américaines, la solution à ce problème réside dans la création d'un marché ouvert, transparent, compétitif et régulé de la sécurité privée. Pourtant, « l'ouverture » du marché nourrit inévitablement les luttes entre élites afghanes rivales tant le capital et la coercition sont, non seulement inséparables de la « sécurité privée », mais également indispensables à l'accumulation de pouvoir politique. De fait, l'idée d'un marché pacifié, apolitique et isolé du pouvoir d’État est un mythe très éloigné de la réalité du contexte afghan.

L'absence d'une régulation robuste du secteur permet à Karzai d’étendre son pouvoir politique en partie fondé sur les réseaux de la sécurité privée. Néanmoins, elle profite également à ses rivaux, voire leur donne une chance inespérée de reconstituer leur puissance militaire. Ceci est même le cas pour les talibans dont les autorités contractantes américaines savent très bien qu'ils ont infiltré le « marché » de la sécurité privée et bénéficient aussi de la manne financière qu'il représente (Forsberg, 2010). En effet, comme nous l'indiquait un ancien cadre de l'APPF, « The money of many of the companies controlling the highway from Kabul to Kandahar ended up in the hands of the Taliban, [as] protection money »¹¹. Dès lors, Karzai utilise la régulation de manière partiale et ciblée afin d'affaiblir ses rivaux (« to wipe out competition » selon la formule d'un membre du Conseil National de Sécurité afghan)¹² sans porter préjudice aux réseaux sous-tendant son propre pouvoir. « He knew he had to monopolize power », nous confiait ce membre du Conseil National de Sécurité afghan¹³. Cette stratégie l'expose cependant aux accusations de corruption et de criminalisation provenant des bailleurs de fonds internationaux et de la population afghane.

C'est pour mettre fin à ces accusations—tout en retirant aux autorités américaines la possibilité de manipuler le secteur contre lui—que Karzai publie, le 17 août 2010, le décret présidentiel 62 stipulant que toutes les SMSP doivent être fermées au 31 décembre 2010. Ce décret met les acteurs internationaux présents en Afghanistan, qui dépendent largement de ces entreprises pour leur sécurité, dans une position extrêmement inconfortable. Après des négociations discrètes, les autorités américaines et Karzai trouvent un compromis en mars 2011. Celui-ci établit le 20 mars 2012 comme date butoir pour l'expulsion des SMSP mais laisse douze mois supplémentaires à la FIAS pour trouver une alternative. Est alors créée l'Afghan Public Protection Force (APPF), une structure publique à but lucratif, rattachée au ministère de l'Intérieur et à laquelle le personnel des SMSP et leurs contrats doivent désormais être transférés.

À l'image des milices de l'ALP, les forces de l'APPF fonctionnent simultanément comme gardes statiques protégeant des infrastructures critiques (le chemin de fer reliant Mazar-e Sharif à l'Ouzbékistan et les mines d'extraction de minerais du Badakhshan notamment) contre les attaques d'insurgés et comme substituts aux SMSP auprès des ONG, organisations internationales et banques. En vertu du compromis afghano-américain, certaines compagnies continuent d'opérer en tant que risk management companies (RMC), à condition qu'elles aient une licence et louent leurs gardes armés à l'APPF. Structure résolument hybride, cette dernière permet à l’État de monopoliser les ressources de coercition (les armes et l'usage professionnel des armes) tout en les louant à des acteurs privés et publics, en particulier étrangers, à des tarifs très élevés. En ce sens, elle incarne à la fois la volonté centralisatrice de Karzai et la dépendance de l’État afghan aux financements extérieurs, y compris dans le domaine de la violence légitime.

En réalité, ni les délais du compromis susmentionné, ni les objectifs ne vont être respectés par les forces internationales et des compagnies illicites continuent d'opérer. La création de l'APPF conduit cependant à la dissolution de nombreuses SMSP afghanes et, théoriquement, au désarmement de toutes les SMSP légales restantes (devenues RMC). Les forces de l'APPF s'avèrent cependant rapidement inefficaces, la structure ne perdurant que parce qu'elle a le monopole sur l'offre de gardes armés à disposition des RMC. Début 2014, au vu des accusations de corruption et d'inefficacité dont fait l'objet l'APPF, Karzai proclame son intention d'y mettre un terme. Aucune décision concrète n'est pourtant prise en ce sens, que ce soit par Karzai ou par son successeur Ashraf Ghani, en dépit des projets d'intégrer l'APPF à la police nationale. En 2019, l'APPF change officiellement de nom pour devenir la National Public Protection Force (NPPF). La force est entre temps montée en puissance et a par exemple participé, pour la seule année 2019, à la reprise des mines d'azur aux talibans dans le Badakhshan, à la protection du Khawaf Railway contre les attaques insurgées dans la province de Hérat, ou encore à la protection des installations électriques construites par Siemens dans la province de Jowzjan, tout en menant des opérations contre des SMSP illégales ou portant l'uniforme du NPPF sans autorisation. Aujourd'hui, il n'existe en principe plus de SMSP afghanes autres qu'illégales. Ces dernières sont redevenues des réseaux d'hommes en armes, ont été absorbées par le NPPF ou encore se sont reconverties en RMC. Une partie de leur personnel a cependant été embauchée par des SMSP américaines qui continuent de protéger bases et ambassades.

En somme, l'expérience de la « privatisation de la sécurité » en Afghanistan ne s'est jamais faite dans une logique de rupture par rapport aux élites d’État. Dans un premier temps, elle a au contraire permis la survie d'un certain nombre de milices s’étant placées sous le patronage d'une élite relativement réduite au sommet de l’État. Face à l'opposition de la « communauté internationale » à l'emprise économique de cette élite, Karzai a dans un second temps imposé, par le biais de l'APPF, un monopole d’État sur la vente de services de sécurité, lui permettant ainsi de recouvrer le contrôle sur tout un pan de ce « marché » qui jusque-là lui échappait.

Conclusions–Délégation, contrôle et formation de l’État afghan : un arbitrage transformé ?

Le président Karzai tente, en 2010, de marquer un coup d'arrêt à un processus de milicianisation engagé dès les années 1980 (Giustozzi, 2000) puis nourri par le conflit avec les talibans. La réalité est cependant celle d'une hybridation entre ce qui relève de l’étatique et du non-étatique qui prend des formes différentes selon les situations. Dans le cas de l'ALP, Karzai consent au maintien et à la création de forces statutairement non-gouvernementales à condition qu'elles soient unifiées et formellement contrôlées par le gouvernement. Une rationalité gouvernementale semble ainsi se déployer au travers de l'institutionnalisation de forces non-gouvernementales. Dans le cas de l'APPF, Karzai accepte formellement le maintien du security-contracting à but lucratif pourvu qu'il soit le fait d'une force statutairement publique, du moins pour ce qui est de l'usage d'armes à feu. Une rationalité économique se déploie ainsi au travers de forces publiques, qui ne fait que consolider le pouvoir d’élites politiques étroitement liées à l’État. En effet, comme nous l'avons vu, le capital économique accumulé au travers de la commercialisation de la sécurité est aisément converti en capital politique, et celui-ci est largement capté par l’État avec la mise en place de l'APPF. Dans les deux cas, ALP comme APPF, le calcul politique sous-jacent est le fruit d'un compromis entre gouvernement et forces internationales, par lequel le Président Karzai parvient, sinon à renforcer son emprise sur certains des entrepreneurs de violence officiellement non-étatiques, du moins—et c'est tout aussi important pour lui—à affaiblir l'influence américaine sur ces derniers.

Dans le même temps, ce compromis révèle une contradiction entre deux historicités de l’État : l'une est associée au projet occidental de construction d’État qui voit ce dernier comme une forme institutionnalisée et pacifiée de pouvoir distinct du marché, l'autre est celle, violente, de la formation de l’État dans laquelle accumulation de capital et accumulation de capacités militaires sont inséparables. Paradoxalement, les gouvernements d’États occidentaux largement incontestés, certains de leur monopole sur la violence légitime, n'ont aucun problème à concevoir la délégation contrôlée de sécurité à des acteurs privés comme un phénomène inoffensif, alors que, pour un État afghan chancelant et en proie à des luttes violentes, la privatisation de la sécurité reste largement ambiguë : bénéfique quand elle est contrôlée par l’élite d’État, menace existentielle lorsque elle ne l'est pas (Brooking, 2012). Les décrets présidentiels de l’été 2010 restent essentiellement empreints de ces ambiguïtés. Ces deux décrets montrent également que le monopole de l’État sur « l'officiel » (Bourdieu, 2012) constitue une ressource importante pour le gouvernement afghan, lui permettant non seulement de dessiner les frontières formelles entre le licite et l'illicite, le légal et l'illégal, mais aussi d'exercer une pression sur les acteurs de la communauté internationale.

Si ces décrets n'ont pas permis au gouvernement afghan d'affirmer son contrôle sur les milices légales et illégales engagées dans le conflit, ils ont limité l'influence internationale sur celles-ci, et c'était probablement cela, pour Karzai, le plus important. Ces décrets semblent donc bien démontrer que le gouvernement afghan opère un arbitrage entre effectifs pro-gouvernementaux et contrôle politique sur ceux-ci, l'essentiel n’étant pas d'asseoir ce contrôle sur un monopole absolu et incontesté de la violence légitime mais bien sur une imposition de limites aux forces internationales dans leur capacité d'exercer ou d'influencer ce contrôle (notamment en faveur des rivaux politiques de la présidence). Si la réalité de cet arbitrage semble donc bien confirmer la pertinence du parallèle avec la stratégie de délégation de l’État monarchique occidental à partir de la Renaissance et jusqu’à l'orée de l’époque moderne, il n'en reste pas moins que la présence de forces étrangères sur le sol afghan en transforme considérablement la nature.