Nuevas estimaciones históricas de la incidencia de la pobreza urbana de ingresos en Chile (1940-1992)

Resumen

El objetivo de este artículo es aplicar diferentes metodologías para medir la pobreza absoluta de ingresos en sectores urbanos en Chile entre 1940 y 1992. La perspectiva metodológica combina el food share method de la CEPAL, las mediciones Foster-Greer-Thorbecke (FGT) y la propuesta de Prados de la Escosura. La investigación muestra que: 1) el modelo ISI inicialmente reduce la pobreza, pero se estanca al finalizar la Segunda Guerra Mundial; 2) en los años cincuenta, la crisis opaca los avances de la década anterior; 3) entre 1964 y 1971, la pobreza se reduce drásticamente; 4) durante el gobierno militar (1973-1990), tras superar la crisis inflacionaria de los setenta, la pobreza vuelve a niveles históricos presentes desde la Segunda Guerra Mundial y luego desciende gradualmente desde 1983.

Abstract

The main objective of this article is to apply different methodologies for measuring absolute income poverty in urban sectors in Chile between 1940 and 1992. The methodological perspective combines the food share method of ECLAC, the Foster-Greer-Thorbecke (FGT) poverty measurements, and Prados de la Escosura's proposal. The research shows that: 1) the ISI model initially reduces poverty but stagnates at the end of World War II; 2) in the 1950s, the crisis overshadows the advances of the previous decade; 3) between 1964 and 1971, there is a significant recovery from poverty; 4) during the military government (1973-1990), after overcoming the inflation crisis of the seventies, poverty returns to historical levels present since World War II and then gradually decreases from 1983 onwards.

1. Introducción

La pobreza de ingresos no es un tema nuevo en la historiografía chilena. Desde sus inicios, en el siglo XIX, los historiadores han puesto atención a las condiciones materiales de lo que tradicionalmente se ha denominado bajo pueblo (Villalobos, 1999). En los estudios de cada generación, con diferentes enfoques y miradas, el fenómeno de la pobreza aparece como elemento distintivo de los problemas económicos nacionales (Olavarría Gambi, 2005). Sin embargo, las investigaciones, en su mayoría, otorgan una descripción general, que surge más del sentido común que de metodologías previamente definidas. Existe una extensa literatura sobre el periodo que cubre este trabajo, pero la atención se centra más en los conflictos sociales y políticos de la época. Cuando aparece mencionado el fenómeno de la pobreza, no existen definiciones metodológicas claras que orienten la investigación historiográfica.

En el ámbito de la investigación económica, en cambio, la pobreza ha sido tratada con mayor frecuencia. No obstante, la literatura, en su gran mayoría, se centra en las últimas décadas. Hace más de veinte años, Stallings aseveraba que, “respecto a la pobreza, sólo hay datos disponibles a contar de 1987” (2001, p. 52). La afirmación de Stallings se sustenta en el hecho que, antes de 1987, se utilizaban otros criterios metodológicos para medir la pobreza, como el Mapa de la Extrema Pobreza (basado esencialmente en la calidad de la vivienda) o el salario vital (que es el primer antecedente histórico del salario mínimo, creado en 1937). Las definiciones conceptuales de la CEPAL, como argumenta el autor, comenzaron a verse reflejadas en cifras oficiales solo desde 1987. En la actualidad sigue existiendo poca claridad con respecto a la incidencia de la pobreza antes de las primeras cifras oficiales. Existen estudios que tratan periodos anteriores (Altimir, 2001; Larrañaga, 2009; Prados de la Escosura, 2007), pero sin conexión con la historiografía.

Además, no solo hay falta de consenso en torno a las cifras, sino también en las definiciones conceptuales sobre la pobreza. En la historiografía es difícil distinguir con claridad si los estudios generales se refieren a la pobreza nacional, en Santiago, en sectores rurales o urbanos. Tampoco hay una distinción suficientemente explícita entre pobreza y pobreza extrema, o entre pobreza y vulnerabilidad. Esta poca claridad persiste al momento de buscar definiciones metodológicas concretas sobre la línea de la pobreza. En los últimos años se han publicado importantes avances historiográficos en el estudio de salarios reales en perspectiva histórica (Durán, 2018; Matus, 2012; Reyes, 2017; Rodríguez, 2018), pero sin abordar el fenómeno de la pobreza de ingresos de forma específica. En otros casos, las investigaciones se centran en grupos específicos de trabajadores, como los del salitre (Casanova, 2021b), la agricultura (Reyes, 2015; Rodríguez, 2013) y el cobre (Casanova & Garrido, 2021), pero sin una mirada que permita analizar las características generales del periodo. Este artículo busca llenar este vacío, aplicando diferentes métodos para el cálculo de la incidencia de la pobreza de ingresos en el pasado y proporcionando información para el debate historiográfico y económico.

El artículo comienza discutiendo los principales argumentos sobre la incidencia de la pobreza de ingresos tanto en la historiografía como en la economía. Hacemos énfasis en las diferentes cifras propuestas y en la falta de consensos académicos sobre esta materia. Luego se explica la metodología y se describen las fuentes y archivos utilizados en la investigación. A continuación, se exponen los resultados obtenidos, destacando los puntos de encuentro y desencuentro con los argumentos existentes en la literatura especializada. Finalmente, planteamos una síntesis crítica de los resultados.

2. Discusión

El concepto de pobreza, tanto en políticas públicas como en el campo académico, surge con estudios pioneros de pensadores que – como Erns Engel en Alemania, Frederick Eden en Inglaterra y Mathew Carrey en los Estados Unidos – establecieron los primeros nexos entre ingreso, consumo y gasto. Para Engel, mientras más pobre una familia, mayor la proporción del gasto alimenticio en el gasto total. Familias pobres eran las que dedicaban mayor parte de sus ingresos a solventar la subsistencia física. En muchos países, esta norma se sigue utilizando para estimar la línea oficial de la pobreza. En la primera parte del siglo XX, la visión mercantilista de la pobreza recibe duras críticas (Sandelin, Trautwein & Wundrak, 2014). Economistas como Marshall y Keynes destacaron un aspecto crucial para la literatura actual: la relación negativa entre pobreza y crecimiento. Para Marshall, era necesario “remover de la tierra los peores males de la pobreza” (en Ravallion: 2016, p. 72). Keynes, en la Teoría General, correlaciona positivamente la demanda agregada con el empleo, asumiendo que las economías crecen si una mayor proporción del ingreso nacional se redirige a familias pobres (Bernett, 2015). También se debe rescatar la importancia histórica del movimiento obrero (Beaudoin, 2006). Actualmente, se asume que mientras más cercano es el ingreso al costo mínimo de la alimentación, mayor será la carencia de otras necesidades básicas (Sen, 1987).

La conexión entre la alimentación y las condiciones mínimas para una vida digna adquiere relevancia en el contexto chileno, donde, hasta hace algunos años, el costo de la línea de pobreza se establecía en función del precio de la Canasta Básica de Alimentación (CBA). Esta metodología fue reformulada recién hace poco años atrás (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020). En determinadas instancias, la reducción del costo oficial de la línea de pobreza no fue atribuible a factores económicos, sino a decisiones metodológicas, como la elección de un número inferior de calorías como umbral mínimo diario, después de que la FAO alertara sobre el aumento de la obesidad (Larraín, 2008). Por este motivo, al abordar el estudio de la pobreza de ingresos, resulta crucial proporcionar una definición precisa que facilite la corroboración de hipótesis mediante la revisión de datos históricos.

En el ámbito de la historiografía chilena, en general, hay un amplio consenso en que Chile, a comienzos de la década de 1930, era un país con altos niveles de pobreza (Henríquez, 2014; Monteón, 1998). La crisis de 1929 habría agudizado un problema que, a pesar de los leves avances experimentados durante el ciclo salitrero (Matus, 2012), estaba presente desde comienzos de la vida republicana (Durán, 2018). Las políticas económicas adoptadas durante la Gran Depresión (Sáez, 1989), además de los programas desarrollistas que se comenzaron a implementar durante la Segunda Guerra Mundial (Casanova, 2021a; Ortega, 2018), habrían mejorado el panorama, sobre todo en los sectores ligados a la manufactura (Reyes, 2017) y la minería (Casanova, 2021b; Casanova & Garrido, 2021). No obstante, a mediados de siglo, el ciclo se habría interrumpido. Algunos autores atribuyen la crisis a desajustes estructurales internos (Cavarozzi, 2017), mientras que otros apuntan al agotamiento del proyecto industrializador (Salazar & Pinto, 2002). En las décadas posteriores, argumentan los autores, se habrían experimentado ciclos tanto de reducción (1964-1971) como de agudización de la pobreza (1972-1992) (Rodríguez, 2018). En la literatura historiográfica se suelen enfatizar los logros del periodo de las grandes reformas (1964-1971), en el cual “el aumento del gasto social en el mejoramiento de los servicios públicos y en áreas tales como educación, salud y vivienda, redundaron no sólo en la incorporación masiva de sujetos hasta entonces ajenos a la participación política, sino también en un notable incremento de las expectativas y demandas de estos nuevos sectores” (Correa et al., 2011, p. 254). Con respecto al periodo post-1973, el argumento más extendido, aunque sin bases metodológicas claras, es que “uno de los legados que dejó el primer decenio de política neoliberal fue un incremento indisimulado de la pobreza” (Salazar & Pinto, 2002, p. 54). Los argumentos de la historiografía tienden a centrarse en aspectos específicos como la educación (Illanes & Moulian, 1990), la salud (Illanes, 2010), la alimentación (Yáñez, 2018) y los conflictos salariales (Salazar, 2017), más que en la pobreza de ingresos como concepto teórico.

En los estudios económicos sucede algo diferente, aunque el foco está indudablemente en las últimas décadas, para las cuales existe mayor información. En este punto es pertinente diferenciar las investigaciones orientadas a las políticas públicas de los trabajos de académicos e instituciones internacionales. Las primeras datan de la década de 1970 y tienen la particularidad de estar centradas en comunas de la periferia urbana. En el Mapa de la Extrema Pobreza en Chile – basado en la vivienda, la eliminación de excretas, el hacinamiento y el equipamiento del hogar – se estimó una incidencia de la pobreza de un 21% en 1970 y un 14% en 1982. En los Estudios Comunales de Acción Social (CAS) se había llegado a una cifra de un 15% en 1980-1981 (Torche, 2000, pp. 547-549). La CEPAL calculó una incidencia de un 38.1% en 1987 (1990), mientras que la cifra propuesta por el Banco Mundial para el mismo año es de un 40% (2002). Las primeras cifras gubernamentales indicaron una incidencia bastante menor, de un 24% en 1990 y 20% en 1992 (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020).

Los primeros trabajos académicos, que inician en un escenario intelectual marcado por la influencia de la CEPAL, propusieron una cifra de un 17% para 1970 (Altimir, 1978). En los años posteriores, han predominado dos tesis sobre el periodo 1970-1990. La primera pone énfasis en el éxito económico del modelo instaurado luego del golpe de estado de 1973, el que – a pesar de la crisis de 1982 – habría logrado reducir la pobreza, dejando a Chile como ejemplo latinoamericano en la materia. Büchi, por ejemplo, haciendo referencia a las políticas sociales del gobierno de Augusto Pinochet (1973-1990), sostuvo que “en Chile se hablaba mucho de pobreza, pero ningún gobierno antes había hecho un esfuerzo serio por caracterizar la pobreza con un estudio que revelara la ubicación geográfica de éstos, y también sus carencias más urgentes” (1993, p. 126). Aunque indirectamente, las cifras propuestas por Prados de la Escosura (2007) también permiten sostener la idea de un proceso exitoso de reducción de la pobreza en los ochenta. Los resultados del autor arrojan una incidencia de la pobreza de un 36% para 1950-1960, 28% para 1970, 31% para 1980 y 29% para 1990. La pobreza, por tanto, habría aumentado levemente a principios de la década de 1980, pero a niveles que no llegaron a superar a los de mediados de siglo. La tendencia a la reducción de la pobreza, cuyos orígenes podrían ser fijados en la Gran Depresión, habría continuado – con altos y bajos – en la era de Pinochet. Estas mismas estimaciones son utilizadas por autores defensores de las políticas económicas adoptadas en las décadas de 1970 y 1980 (Lüders, 2012).

La segunda tesis pone en cuestión el éxito económico del periodo de dictadura (1973-1990), argumentando que “incluso en ausencia de datos comparables, es evidente que [la pobreza] representó un gran aumento durante el período posterior a 1973, aunque es difícil precisar exactamente desde cuándo” (Stallings, 2001, p. 52). Según la autora, los años ochenta se habrían caracterizado por un “fuerte aumento en pobreza y desigualdad” (2001, p. 54). Palma sostiene que, tras la crisis de 1982, “la mitad de la población cayó debajo del umbral de la pobreza” (2020, p. 127), mientras que Altimir propone porcentajes cercanos al 35% en 1970 y 40-50% en la década de 1980 (2001, pp. 137-141). En otro estudio, Altimir propone una incidencia de un 32% para 1980 y un 38% para 1987 (1997, p. 128). De igual manera, Ffrench-Davis y Contreras argumentan que “in the 1970s and 1980s during Pinochet's dictatorship, income distribution deteriorated sharply, and the share of the population living below the poverty line rose to 45 per cent in 1987” (Ffrench-Davis & Contreras, 2012, p. 1). Según Meller, “los pobres han representado alrededor del 30% de la población chilena durante el siglo XX” (1998, p. 167), porcentaje que aumenta entre 1969/71 y 1982/84 (1991, p. 1547). Rodríguez-Grossi (1985), por su parte, sostuvo que en 1983, un 35% de la población vivía en situación de extrema pobreza y Torche (1987) propuso un 45% (25% de indigentes y 20% de pobres) en 1985. Cifras similares han sido planteadas en estudios más recientes: “Under Pinochet, the percentage of Chileans living in poverty increased substantially, from 17 per cent in 1973 to 45 per cent in 1985, and stabilised at 38 per cent in 1987” (Murray, Kousary, & Barton, 2009, p. 133); “The poverty rate climbed from 26 percent in 1969 to 49 percent in 1987” (Richards, 1997, p. 143); “The overall poverty rate in Chile increased to 32% in 1980, compared to an estimate of between 20-22% a decade earlier” (Davis-Hamel, 2012, p. 83). Hay trabajos que han planteado porcentajes incluso mayores, como el de García (1986), donde se sostiene que, a comienzos de la década de 1980, un 59,1% de los hogares vivían en situación de extrema pobreza.

Como es posible observar, para periodos anteriores a 1987, no hay consensos académicos claros con respecto a la incidencia de la pobreza de ingresos. “Measuring poverty is […] fraught with subjective judgments and political controversy. This has been the case of Chile, where estimates of poverty ranged in 1985 from 14 percent of the population to over 45 percent” (Castañeda, 1992, p. 11).

Este estudio concluye mostrando que la incidencia de la pobreza en los ochenta, luego de superada la crisis inflacionaria de la década anterior, retorna a niveles históricos presentes desde la Segunda Guerra Mundial, cercanos al 35-40%, para luego descender lenta pero progresivamente desde 1983. La incidencia de la pobreza absoluta de ingresos en la década de 1980 era menor a la del periodo de auge del modelo desarrollista (1943-1952).

3. Metodología y Fuentes

La línea de la pobreza (LP) individual es fijada usando el costo de la canasta básica de alimentación (CBA) y un multiplicador de alimentación (MA), que se obtiene dividiendo el gasto total y el gasto en alimentación en un grupo de referencia en un año base (LP = CBA * MA). La CBA del periodo 1932-1960 (ver anexos Tabla A4) fue diseñada utilizando la canasta de 1928, las encuestas nutricionales de la época y los ítems de alimentación disponibles en el Anuario de Comercio Interior y Comunicaciones. En esta primera etapa, hemos calculado el costo de la CBA año a año para fijar un parámetro histórico que luego sirva de comparación con las proyecciones con el índice de precios al consumidor (IPC). La LP del periodo 1960-1992 fue fijada usando el valor de la CBA en 1992 (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020) y proyectando el costo hacia atrás en el tiempo con el IPC del rubro alimentación (Banco Central de Chile, 2001).

Siguiendo las recomendaciones planteadas en otros estudios (Altimir, 2001), hemos mantenido el multiplicador en 2.0 para todo el periodo que abarca este trabajo. Aunque esta decisión puede parecer controversial, existe amplia evidencia histórica que respalda esta decisión. Las canastas oficiales de 1928, 1957, 1969, 1978 y 1989, además de las Encuestas de Presupuestos de los Hogares de 1968/1969, 1977/1978 y 1978/1988, indican un gasto en alimentación cercano al 50% del gasto total en sectores de bajos ingresos (ver anexos Tabla A1). El multiplicador tradicional de 2.0 es propio del periodo que abarca esta investigación y las críticas planteadas en otros estudios (Ffrench-Davis, 2018; Larraín, 2008) se refieren más bien a su uso en décadas más recientes. La línea de la pobreza familiar (LPF) es fijada usando un coeficiente de ponderación (elasticidad de equivalencia) de 0.7. Se ha utilizado una LPF para una grupo de cuatro personas (LPF = LP * 4^0.7), para poder comparar nuestros resultados con los estándares de la época. Como se puede observar en la Tabla 1, el costo de la LPF con los dos procedimientos, calculando el costo de la CBA año a año (1932-1959) y con un año base (1960) y el IPC alimentario (1960-1970), es similar a los parámetros del mismo periodo, como el salario vital. Aunque con variaciones que reflejan los conflictos salariales y sindicales de aquellos años (Bravo & Pérez, 2022), el costo de la LPF y del sueldo vital no difieren de forma significativa, lo que sugiere que los procedimientos usados en este trabajo son los apropiados. Ahora bien, es importante tener en consideración que los grupos familiares a mediados de siglo eran más extensos (Villalobos Dintrans, 2014), por lo que el valor real del salario vital puede estar sobrevalorado al considerar solo cuatro integrantes en la línea familiar de la pobreza.

Tabla 1. Línea De La Pobreza Familiar Y Salario Vital (Santiago, 1932-1970)

Fuente: elaboración propia a partir del Boletín Mensual del Banco Central de Chile

Notas: cifras en pesos en 1932-1959 y en escudos en 1960-1970

Hemos recurrido al procedimiento utilizado por Lopez & Servén (2006) y Prados de la Escosura (2007), que se basa en el ingreso per cápita (v), la línea de la pobreza (z) y el coeficiente Gini (G). Como medida de ingreso (v) hemos utilizado el PIB per cápita nominal disponible en Léniz y del Pilar (1974) para el periodo 1940-1960¹ y los Indicadores económicos y sociales del Banco Central (2001) para el periodo 1960-1992. La línea de la pobreza (z) para el periodo 1932-1960, como se especificó anteriormente, fue fijada de manera directa, con un multiplicador de 2.0 y calculando año a año el costo de la CBA con los precios al consumidor publicados en el Anuario de Comerio Interior y Comunicaciones de la DGE. Para el periodo 1960-1992, hemos usando 1992 (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020) como año base y proyectado hacia atrás el costo de la LP usando el IPC de alimentación del Banco Central (2001). Los datos del ingreso per cápita se expresan en precios/escudos corrientes de cada año para permitir su comparación con la CBA y la LP. Aunque esta elección metodológica sacrifica la comparabilidad internacional, proporciona un análisis detallado de la realidad nacional y permite proporcionar datos completos para el período 1940-1990, alineados con la literatura internacional y las primeras cifras oficiales. Asimismo, amplía retrospectivamente las cifras oficiales iniciales hasta 1987, utilizando la metodología convencional de la CEPAL. El procedimiento es el siguiente:

$$P_0 = {\rm \Phi \;}\left\langle {{\boldsymbol bi}} \right\rangle \displaystyle{{{\boldsymbol log\;}\left({\displaystyle{{\boldsymbol z} \over {\boldsymbol v}}} \right)} \over {{\rm \sigma } + {\rm \sigma }/2}}\left\langle {/{\boldsymbol bi}} \right\rangle $$

$${\rm \sigma } = \sqrt 2 {\rm \;}{\rm \Phi }^{{-}1}\left( {{1 + {\bf G}} \over 2}\right) \eqno $$

donde P₀ es la incidencia de la pobreza de ingresos, v es el ingreso per cápita, z la línea de la pobreza y σ la desviación estándar. En este estudio recurrimos a las estimaciones históricas de la desigualdad propuestas recientemente por Rodríguez Weber (2018). Existe la posibilidad de utilizar el Coeficiente Gini con los ingresos per cápita de los hogares de la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago, pero los resultados no son tan distintos (como se muestra en la Tabla A2 del anexo), por lo que preferimos los de Rodríguez Weber (2018) para extender la serie hacia atrás en el tiempo.

Los resultados obtenidos, como se argumenta en la próxima sección, son bastante cercanos a los propuestos por Prados de la Escosura (2007) anteriormente y a las primeras cifras oficiales. No obstante, creemos pertinente plantear algunos límites de esta metodología, que pueden servir para el debate futuro. En primer lugar, el estudio se enfoca en la pobreza urbana, y no en la rural, que requiere algunas modificaciones en la fijación de la LP, al menos para el periodo que abarca esta investigación. En segundo lugar, es importante poner atención al hecho de mantener el multiplicador constante en 2.0. Para esta decisión, reiteramos, durante los años que abarca este estudio, existe evidencia histórica; el problema metodológico surge cuando este criterio se mantiene en la década de 1990 (Ffrench-Davis, 2018; Larraín, 2008). En tercer lugar, creemos relevante mencionar que la metodología utilizada para la fijación de la LP es la metodología tradicional o histórica de la CEPAL, utilizada en Chile de forma oficial hasta el 2006 (Ffrench-Davis, 2018). Los resultados de esta investigación deben interpretarse como estimaciones históricas basadas en esta metodología, y no pueden compararse con cifras que utilizan otros procedimientos. Finalmente, no podemos eludir las complicaciones de usar una línea de la pobreza absoluta para periodos extensos de tiempo. Este es un asunto problemático y que requiere ciertos reparos metodológicos:

Applying the current official poverty line to an earlier era is problematic. It strikes us as unreasonable to assert that 60 percent of Americans were poor in 1920, or that 70 or 80 percent were poor at the turn of the century. Similarly, if Robert Hunter's 1904 poverty line for an urban family of five were applied today, one would unreasonably conclude that poverty has been eliminated, since there are very few urban families of five subsisting on an annual post transfer income less than $5,000 (the approximate value in 1990 dollars of Hunter's $460 poverty line) […] Society appears to care ultimately about relative rather than absolute poverty (Plotnick, Smolensky, Evenhouse, & Reilly, 1998, p. 24)

Por las razones expuestas, hemos incluido también un cálculo de la pobreza relativa de ingresos, considerando la línea de la pobreza como el 60% de la mediana de los ingresos de cada año observados en la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago. Incluimos también un análisis de la intensidad y la severidad de la pobreza, utilizando el procedimiento Foster-Greer-Thorbecke (FGT) (World Bank, 2005):

$$P_1 = \displaystyle{1 \over N}\mathop \sum \limits_{i = 1}^N \displaystyle{{G_i} \over z}$$

$$P_2 = {\rm \;}\displaystyle{1 \over {\rm N}}{\rm \;}\mathop \sum \limits_{{\rm i} = 1}^N \left({\displaystyle{{G_{\rm i}} \over z}} \right)^2$$

donde G_i se refiere a la brecha de la pobreza (z – y_i). A grandes rasgos, la intensidad (P₁) mide qué tan pobres son los pobres, mientras que la severidad (P₂) indica la desigualdad entre los pobres.

4. Resultados

En la Figura 1 se exponen los principales resultados de esta investigación. Como es posible observar, la incidencia de la pobreza de ingresos calculando el costo de la CBA año a año (1932-1960), un coeficiente Engel de 2.0 y la línea de la pobreza familiar para cuatro integrantes, es bastante similar a las cifras propuestas por Prados de la Escosura (2007) para el mismo periodo. El autor calcula un 42% para 1938 y 36% para 1950, mientras que nuestras estimaciones dan como resultado un 39,60% para 1940 y 37,85% para 1950. Este grado de proximidad entre nuestras estimaciones y las de Prados de la Escosura (2007) persiste en las décadas posteriores. Hasta la década de 1980 nuestras cifras siguen siendo similares a las de Prados y un tanto menores a las de otros autores (Davis-Hamel, 2012; Ffrench-Davis & Contreras, 2012; Murray et al., 2009; Richards, 1997), aunque la diferencia no es tan significativa. La única diferencia observable es en 1990, entre un 29% de Prados y un 26% en nuestras estimaciones. De hecho, en todo el periodo 1940-1980, las diferencias entre las cifras que hemos propuesto y las de Prados no superan los dos puntos porcentuales. Solo en 1990 la diferencia es mayor, pero solo llega a 3,13 puntos porcentuales de diferencia. En 1950 y 1960 la diferencia es de solo un punto porcentual. El uso del PIB per cápita como medida de ingreso, considerando el crecimiento económico de los ochenta, probablemente explique esta diferencia de pocos puntos porcentuales. Además, nuestra cifra para 1990 es notoriamente cercana a las primeras cifras oficiales. Nosotros hemos propuesto un 25,8% para 1990, mientras que el gobierno de aquella época propuso un 24%. Esto quiere decir que la propuesta metodológica que hemos escogido se ajusta a las cifras sugeridas tanto por la historia económica especializada como por las instituciones gubernamentales. Larrañaga, por su parte, propone cifras que van desde casi el 50% en 1960 al 40% en 1970 (Larrañaga, 2009, p. 19), valores levemente más altos que los propuestos en este estudio, y que no logran reflejar el alza en la pobreza de principios de los sesenta.

Figura 1. Pobreza Absoluta De Ingresos En Chile 1938-1992.

Fuentes: elaboración propia a partir del Anuario de Comercio Interior y Comunicaciones (1940-1960), Léniz y del Pilar (1974) y los Indicadores económicos y sociales del Banco Central de Chile 1960-2000 (2001)

En la Figura 1 podemos identificar varias fases. La primera corresponde al estancamiento del proceso de la reducción de la pobreza luego del ciclo de recuperación tras la crisis de 1929-1932 (Monteón, 1998; Sáez, 1989), en donde el porcentaje de hogares viviendo en situación de pobreza de ingresos se mantiene en torno a un 40%. Esta época se caracteriza por políticas monetarias pre-keynesianas (G. Palma, 1984) y por la expansión de las políticas sociales, sobre todo las relacionadas con la alimentación en la primera infancia (Yáñez, 2018) y el salario mínimo (Arellano, 1985; Rengifo, 2017). Luego, se aprecia un breve shock provocado por la Segunda Guerra Mundial, en el que la incidencia vuelve a ascender, hasta alcanzar un 44% en 1942, un nivel similar al de la década anterior. Desde 1943 hasta fines de los cincuenta, en el transcurso de los gobiernos de centro-izquierda liderados por el partido radical (1938-1952) y del gobierno populista de Ibáñez del Campo (1952-1958), las cifras bordean el 37%, alcanzando su punto más bajo en 1953, con un 35%. Para esta época es cierto el argumento de Palma, quien sostiene que “los pobres han representado alrededor del 30% de la población chilena durante el siglo XX” (1998, p. 167). Durante esta década y media, el modelo desarrollista industrializador (Ortega, 2018) parecía dar resultados positivos. Al menos la clase trabajadora formal de zonas urbanas parecía tener un estándar de vida mejor.

Ahora bien, aunque no contamos con encuestas que registren los ingresos familiares antes de 1957, existen varios indicios de que en estas primeras décadas los efectos positivos del modelo desarrollista se concentraban en la clase media de las grandes urbes. No sucedió lo mismo con los trabajadores informales de la periferia urbana y los trabajadores agrícolas. La mortalidad infantil en la década de 1950 seguía siendo alta, incluso para el nivel latinoamericano (Jiménez & Romero, 2007), y recién a mediados de los cincuenta baja a niveles cercanos a los de Colombia, pero todavía muy por arriba de Argentina y Uruguay (Mitchell, 1983). Esto sugiere que la población en situación de indigencia, incapaz de costear el nivel mínimo de subsistencia, seguía siendo bastante numerosa. En las zonas rurales, donde habitaba el 32% de la población en 1960, los estándares de vida (Robles & Kay, 2018; Tinsman, 2009) y los salarios (Reyes, 2015; Rodríguez, 2013) eran marcadamente bajos. Mucha de estas personas empobrecidas de los sectores rurales emigraban a las zonas periféricas de las ciudades. En 1962, por ejemplo, en el Gran Santiago, el 50% de las personas de 15 años o más habían emigrado desde áreas externas a la zona metropolitana (Elizaga, 1966). Si hay algo que distingue esta etapa del modelo desarrollista con un eje industrializador – el que, a pesar de los distintos gobiernos, mantuvo su vigencia hasta 1973 – es que los beneficios se concentraron en la clase urbana formal, sobre todo la ligada a labores como la manufactura, la minería y el sector público. Durante la década de los ochenta, la atención se dirige hacia la población que experimenta condiciones de pobreza extrema, caracterizada por ingresos inferiores al umbral necesario para cubrir el costo de una canasta básica de alimentación y que se ve obligada a realizar sacrificios en otras áreas fundamentales, como salud, educación, ocio, entre otras, con el fin de asegurar su subsistencia. La clase obrera, durante el periodo de desarrollo hacia dentro, como afirman Salazar y Pinto, “había recorrido una enorme distancia desde los tiempos de la cuestión social. Sin contar las protecciones legalmente reconocidas, la creciente fortaleza del movimiento sindical y el omnipresente discurso de integración social, el sueldo promedio del sector industrial hacia 1960 triplicaba al de los trabajadores agrícolas, mientras que el del sector minero lo cuadruplicaba” (2002, p. 180). El campesinado, en cambio, “hasta los años sesenta se mantuvo excluido de esos beneficios” (Salazar & Pinto, 2002, p. 180). De manera similar, Meller argumenta que, a mediados de siglo, “la expansión del sector industrial constituiría un polo de atracción económico que generaría un incremento de ingresos y de empleos, presionando sobre el resto de la economía, particularmente las zonas rurales, en las que el fenómeno migratorio mejoraría la situación de los no migrantes” (1998, p. 91). Para Segura-Ubiergo, en estos años, Chile “had a relatively high level of economic development and industrialization (at least for Latin American standards); a model of economic development based on ISI, which shielded domestic producers from international competition and fostered the expansion of the urban working class” (2007, p. 176).

Sin embargo, si bien los principales beneficiados con el modelo industrializador – los trabajadores formales de la industria, del sector público y de la minería – efectivamente tenían salarios mayores, estos no se alejaban tanto de la línea de la pobreza. Este punto se destaca poco en la literatura, que se enfoca más en los aspectos positivos del modelo. En 1960, por ejemplo, los hogares no pobres en situación de vulnerabilidad (con ingresos entre 1 y 1.5 líneas de la pobreza) representaban el 20% del total de los hogares. Si se reúne a los hogares viviendo en situación de pobreza extrema, de pobreza no extrema y de vulnerabilidad, la cifra asciende al 62% de los hogares. El mismo Meller sostiene que, a mediados del siglo XX, “se observaba que la industria creaba relativamente pocos empleos en relación a la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo; además, los obreros industriales ganaban salarios sólo algo superiores a los de subsistencia” (Meller, 1998, p. 91). Por este motivo, estos sectores, que – con la excepción de algunos casos en la minería (Casanova & Garrido, 2021) – dependían íntegramente del ingreso monetario, eran altamente vulnerables a la inflación. La interrupción del proceso de reducción de la pobreza en la década de 1950, y la crisis del modelo desarrollista de post-guerra (Cavarozzi, 2017), tiene lugar en el escenario de una aguda crisis inflacionaria.

Un aspecto relevante del periodo que muestra la Figura 1 es que la crisis de la década de 1950 significó un retroceso importante en la tendencia histórica de reducción de la pobreza. Las cifras de finales de los cuarenta vuelven a ser alcanzadas solo a finales de los sesenta. Hubo poco más de una década y media de retroceso en esta materia. En las investigaciones de Altimir (2001) y Prados de la Escosura (2007) este aspecto no se logra apreciar adecuadamente. La época de las grandes reformas (1964-1971) fue un periodo breve en el que se logra recuperar el terreno perdido en las décadas anteriores e incluso superar lo alcanzado en el periodo de auge del modelo desarrollista (1943-1952). Pero el éxito fue pasajero y en 1972 estalla la crisis que hizo ascender bruscamente los niveles de inflación y pobreza. La pregunta que corresponde plantearse en este trabajo es hasta qué punto sube la incidencia de la pobreza. Nuestras cifras sugieren que el punto más alto se alcanza en 1975 con un 45% (valor incluso mayor al de 1938). Ni Altimir (2001) ni Prados de la Escosura (2007) presentan cifras para estos años. Entre 1974 y 1978 la pobreza retorna a sus niveles históricos y, desde 1983, baja progresivamente, pero sin alejarse tanto de los niveles de principios de la década de 1970.

Ahora bien, es importante reconocer que las cifras propuestas en esta investigación para la década de 1980 son levemente menores a las de los autores críticos del manejo macroeconómico del gobierno militar (Altimir, 2001; Davis-Hamel, 2012; Ffrench-Davis & Contreras, 2012; Murray et al., 2009; Richards, 1997). No obstante, esta es la primera estimación histórica a go plazo de la pobreza de ingresos en Chile que permitiría – en conjunto con las cifras oficiales existentes desde 1987 (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020) – tener un panorama de casi medio siglo. Lo que queda claro es que, desde la Segunda Guerra Mundial, la pobreza, dejando de lado los periodos breves y bruscos de crisis inflacionaria, se mantiene constante en valores que bordean entre el 30 y el 40%, y que desde 1983 comienzan a descender lentamente pero de manera progresiva.

Para complementar nuestros resultados sobre la pobreza absoluta de ingresos, hemos incluido un análisis sobre la pobreza relativa de ingresos, expuesta en la Figura 2, utilizando como fuente de información la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago. La línea de la pobreza utilizada corresponde al 60% de la mediana de los ingresos familiares per cápita de cada año. Este procedimiento permite utilizar los datos de cada año de la encuesta sin que los resultados estén afectados por las recurrentes dificultades de subestimación y sobrestimación de los ingresos presentes en esta fuente de información. En la Figura 2 queda bastante claro que la pobreza relativa de ingresos se mantiene constante durante todo el periodo, con valores que fluctúan entre el 25 y el 30%. Estas cifras no son tan lejanas a las de años posteriores, de entre un 20% a 16% entre 1990 y el 2006 (Larrañaga, 2009, p. 9). Son notorios los breves, aunque existentes, ciclos de reducción de la pobreza relativa a fines de los cincuenta, mediados de los sesenta, principios de los setenta y principios de los noventa. Destaca además el brusco aumento de la pobreza relativa durante la crisis de 1982, el que, no obstante, a largo plazo, no logra alterar la tendencia histórica presente desde mediados de siglo. Es bastante evidente en el gráfico que, mientras que la medición de la pobreza absoluta es altamente sensible a la inflación, la relativa lo es a la desigualdad. Desde 1957 la pobreza relativa muestra entonces una evolución distinta a la absoluta. Mientras que la primera se mantiene constante en el tiempo, salvo en la crisis de 1982, la segunda muestra un evidente descenso entre 1964 y 1971, luego las consecuencias de la crisis de 1973, y finalmente el retorno (desde 1983) a niveles similares (aunque un tanto menores) a los de los sesenta. Si hay que destacar aspectos positivos de ambos modelos, el estructuralista desarrollista de los sesenta y el social de mercado de los ochenta, es que el primero logra el descenso más rápido de la pobreza en todo el periodo, y que el segundo (superada la crisis de 1982) mantuvo los niveles de 1971 hasta el retorno a la democracia.

Figura 2. Pobreza Absoluta Y Relativa De Ingresos(Santiago, 1945-1992).

Fuentes: elaboración propia a partir de la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago, el Anuario de Comercio Interior y Comunicaciones, el Anuario de Finanzas y Cajas Sociales y los Indicadores económicos y sociales del Banco Central de Chile 1960-2000 (2001)

Como muestra la Figura 3, la intensidad (P₁) de la pobreza se mantiene en valores cercanos a 0,09 durante el periodo 1957-1973, con excepción de 1969/1970, cuando se experimenta un leve descenso, y 1982/1983, cuando se logra apreciar un brusco, aunque pasajero, ascenso. Entre 1983 y 1992 el promedio es 0,11, una cifra no tan lejana al promedio de 1990-1996 (0,10) propuesto por Contreras (2001, pp. 294-295). La severidad (P₂) muestra una evolución similar, con un promedio de 0,04 entre 1957 y 1973, y de 0,06 entre 1983 y 1992. Contreras (2001, pp. 294-295) propuso un promedio de 0,05 para 1990-1996. La Figura 3 nos sugiere que, si bien la pobreza absoluta en 1983-1992 desciende a niveles menores a los de 1940-1955 y 1971, la intensidad y la severidad de la pobreza, así como también la pobreza relativa, aumenta en la década de 1980. En términos porcentuales la pobreza absoluta desciende levemente, pero la pobreza como problema social era más agudo en los 1980s. En este punto los argumentos de la historiografía, que insiste en el incremento de la pobreza durante el gobierno militar, coincide con los resultados de este estudio. Sin embargo, como sostuvimos al principio, los historiadores suelen no entregar definiciones claras y recurren – a conveniencia – a cifras que varían mucho según el punto de vista del autor.

Figura 3. Intensidad (P₁) Y Severidad (P₂) De La Pobreza 1957-1992.

Fuentes: elaboración propia a partir de la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago

La pobreza relativa nos ilumina un aspecto clave de este periodo: a pesar de los ciclos de crecimiento que se pueden observar en el PIB real per cápita, la pobreza no logra descender al nivel de los 1990s, debido principalmente al obstáculo de la desigualdad. Además, como se evidencia al comparar los salarios reales diarios con la incidencia de la pobreza de ingresos (consulte los Anexos Tabla A3), la capacidad de compra de los salarios no muestra necesariamente un aumento en correlación con la disminución de la pobreza de ingresos. Este fenómeno está más vinculado a los criterios metodológicos que elijamos que, necesariamente, a la evolución macroeconómica del país. Reiteramos la importancia de señalar que la reducción de la pobreza solo es observable en los datos cuando aplicamos la metodología histórica propuesta por la CEPAL. Otros enfoques metodológicos podrían arrojar resultados divergentes.

En nuestro caso, el coeficiente de Gini no contribuye demasiado a la explicación del fenómeno, pues su evolución no muestra cambios tan marcados en el tiempo, como se puede observar en la Tabla A2 de los anexos, independiente de la fuente que se utilice. Como se ha planteado, este indicador presenta la dificultad de no mostrar dónde la desigualdad es más marcada. Un indicador más ilustrativo es el Palma Ratio. Según Palma y Stiglitz (2016), la evidencia internacional muestra que la diferencia en la desigualdad entre los países no se encuentra en lo que sucede en los sectores medios y medios altos de la población (quintiles 5 al 9 del ingreso) sino en la otra mitad, entre el 10% más rico y el 40% más pobre. En la Figura 4, usamos este indicador – obtenido de la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago – y el PIB real per cápita (Díaz et al., 2016) para evidenciar dos hechos. Primero, que el brusco descenso en la incidencia de la pobreza en 1964-1971 coincide con una baja en la desigualdad y un crecimiento económico estable. Segundo, que el descenso leve pero progresivo de la pobreza absoluta 1983-1992 se da en un periodo de marcado crecimiento económico, pero también de un evidente alza en la desigualdad². Para Sanhueza y Mayer, que estudiaron la desigualdad en base a la misma encuesta utilizada en este artículo, la evidencia muestra lo siguiente: “inequality has generally increased since 1957, peaking during the 1980's and improving a little over the following decade” (2011, p. 174). Es decir, que, salvo en 1964-1971, y como continuó sucediendo a finales del siglo XX (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2020), fue el crecimiento la principal fuerza que contribuyó a la reducción de la pobreza, y la desigualdad su principal obstáculo.

Figura 4. Desigualdad Y Crecimiento Económico 1957-1992 (1957 = 100).

Fuentes: elaboración propia a partir de Díaz et al (2016) y la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago

5. Conclusiones

Este artículo provee la primera serie a largo plazo de la incidencia absoluta y relativa de ingresos en Chile en perspectiva histórica. A pesar de las limitaciones mencionadas en la metodología, los resultados permiten dilucidar la evolución histórica de la pobreza de ingresos a lo largo de los distintos modelos político económicos aplicados en el transcurso del siglo XX. Hemos podido constatar que algunos de los argumentos de la literatura, sobre todo los de la historiografía, no concuerdan con la evidencia mostrada en este estudio. Por ejemplo, la idea, ampliamente aceptada en el mundo académico historiográfico, de un incremento indisimulado y brusco de la pobreza durante la década de 1980, parece no ser completamente certero. En realidad, luego de superada la crisis inflacionaria de los setenta, la pobreza retorna a sus niveles históricos presentes desde la Segunda Guerra Mundial y luego comienza a descender leve pero progresivamente. Este artículo viene a respaldar lo sostenido por Meller: en el siglo XX la pobreza se mantiene a un nivel constante cercano al 30%. Ahora bien, en lo que respecta a la intensidad y la severidad de la pobreza, la historiografía parece tener razón: la pobreza pasa a ser un problema más agudo en la década de 1980.

Las cifras propuestas en este artículo son bastante cercanas a las estimaciones de otros autores, como Prados de la Escosura, Larrañaga y Altimir, pero otorgan una mirada completa más a largo plazo que no se puede apreciar en estos trabajos. Un elemento importante que se puede observar con claridad en las figuras expuestas es el fuerte impacto de la crisis de los 1950s; fenómeno que no se trata en los estudios de los investigadores recién mencionados. Tomando en consideración este periodo, no muy estudiado en la literatura económica – que suele iniciar sus trabajos en 1957, cuando inicia la Encuesta de Ocupación y Desocupación – los logros de los sesenta parecen ser más un periodo de recuperación, al menos en lo que respecta a la incidencia de la pobreza absoluta de ingresos.

Con respecto a los modelos político económicos y su impacto en la incidencia de la pobreza, podemos observar lo siguiente. Primero, que el modelo ISI que se consolida durante la década de 1930 logra en sus primeros años reducir significativamente la pobreza, pero se estanca durante la Segunda Guerra Mundial. Segundo, que los logros obtenidos en estas primeras décadas fueron opacados por la profunda crisis de los años cincuenta, en la que se retorna a niveles similares a los de inicios de los 1930s. Tercero, que la recuperación se da en el periodo denominado de las grandes reformas, entre 1964 y 1971, cuando se experimenta el mayor descenso observado en el periodo que abarca esta investigación (excluyendo los shocks provocados por las crisis inflacionarias). En 1971 se alcanza el punto más bajo presente hasta aquel entonces. Cuarto, que, durante el gobierno militar (1973-1990), y luego de superada la crisis inflacionaria de los setenta, la pobreza retorna a sus niveles históricos, para luego descender lenta pero progresivamente. En una mirada a largo plazo, la pobreza aparece como un fenómeno permanente y estable, que estructuralmente se mantiene hasta la última década del siglo XX, y que ni gobiernos desarrollistas ni liberales, ni civiles ni militares, lograron erradicar de manera sostenida.

Este artículo, además, intenta – tomando los aportes de la literatura de las últimas décadas – armonizar las metodologías actuales utilizadas en el ámbito de las políticas públicas, con las estimaciones académicas de la historia económica. Es importante para el análisis histórico-económico el encontrar la manera de llenar el vacío existente en esta materia en periodos anteriores a las primeras cifras oficiales de los gobiernos. En Chile, particularmente, hay una variedad tan notable de cifras, sobre todo para los 1980s, que hacen necesario el ejercicio histórico planteado en este artículo. Finalmente, nos gustaría remarcar que las cifras propuestas, como manifestamos en el inicio, dependen de la metodología adoptada, por lo que la reflexión histórica debiese estar acompañada de una propuesta metodológica clara que pueda ser sometida a crítica por los/as lectores/as. Esto es precisamente lo que hemos intentado llevar a cabo en esta investigación.