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Published online by Cambridge University Press: 10 November 2009
Severe criticisms since 1945 have been directed against Canadian defense policies. These criticisms are addressed both to the choice of strategic priorities and allocation of resources.
This article has two main objectives: to underline the dilemmas of policy-making in defense, and to demonstrate the necessity for developing a new procedure for defining priorities. The article proposes a model of theoretical analysis and applies it to the strategic variables which are most influential in determining contemporary Canadian defense policy. The analysis reveals the weaknesses and deficiences of the present decisional system. Procedures which would promote coherent policies, and the creation of a security council, are recommended as means to the development of a realistic defense policy.
1 Pour une présentation de ces jugements, voir: Gray, Colin S., « The True North, Strong and Free: Canadian Defence Policy in the 1970's », The Round Table 62, 47 (1972), 309–26CrossRefGoogle Scholar; en 1969, James Eayrs écrivait:« It follows from the foregoing that the Government of Canada is overspending on each and every purpose for which its military establishment is maintained. It could therefore cut back, with no adverse effect upon national interests…», « Future Roles for the Armed Forces of Canada », Behind the Headlines, CIIA 28 (1969), 1–2, 14Google Scholar. Voiraussi pour la thèse d'une limitation des dépenses, Brewin, Andrew, Stand on Guard: A Search for a Canadian Defence Policy (Toronto:McClelland and Stewart, 1965), 75Google Scholar.
2 La liste des opinions plus ou moins contradictoires sur les priorités stratégiques canadiennes montre leur grande diversité. Ainsi, James Eayrs est d'avis que le véritable rôle des forces armées canadiennes est purement « diplomatique ». Voir son article, « The Military Policies of Contemporary Canada: Principles, Problems, Precepts, Prospects », dans Contemporary Canada, publié par Leach, Richard H. (Durham, N.C.: Duke University Press, 1967), 264–69Google Scholar. Au contraire, Melvin Conant préconise une politique de défense axée sur la priorité d'une coalition militaire avec les Etats-Unis, The Long Polar Watch: Canada and the Defence of North America (New York: Harper, 1962), 183–91Google Scholar. Une indépendance complète est préconisée par un groupe d'auteurs, présenté par Camp, Dalton, Alliances and Illusions: Canada and the NATO-NORAD Question (Edmonton: Hurtig, 1969)Google Scholar; voir également Cuthbertson, Brian, Canadian Military Independence in the Age of the Superpowers (Toronto: Fitzhenry and Whiteside, 1977)Google Scholar.
3 De fait, un auteur souligne que le « degré de sécurité nationale que possède le Canada n'a rien à voir avec la politique de défense canadienne », McLin, Jon B., Canada's Changing Defence Policy, 1957–1963: The Problem of a Middle Power in an Alliance (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1967), 213Google Scholar. Pour une analyse d'ensemble des priorités, voir également Gray, Colin S., Canada Defence Priorities: A Question of Relevance (Toronto: Clarke, Irwin and Co., 1972)Google Scholar.
4 Voir la critique de Porter, Gerard, In Retreat, The Canadian Forces in the Trudeau Years (Ottawa: Deneau and Greenberg, 1978), 1–28Google Scholar. Ceci est évident en ce qui a trait aux obligations envers l’O.T.A.N. Il est plus que douteux que les accords avec la Norvège puisse être respectés dans la probabilité d'une guerre « éclair » en Europe. Voir la discussion des problèmes par Griffiths, Franklin, A Northern Foreign Policy (Canadian Institute of International Affairs, Wellesley Papers 7/1979), 43–63Google Scholar.
5 Par exemple, si Jon B. McLin reconnaît que la sécurité du Canada n'a rien à voir avec la politique de défense du Canada, il n'examine pas les conséquences fondamentales d'une telle situation, mais se contente de souligner la faiblesse de l'effort industriel canadien dans les questions de défense, Canada's Changing Defence Policy, 213–18. Puisque cette situation n'est pas nouvelle et existait déjà pendant la Deuxième Guerre mondiale, et qu'elle conditionne totalement depuis lors la relation Etats-Unis/Canada, il est nécessaire de dépasser la simple constatation et d'examiner les options qui s'en dégagent. Voir pour l'historique de ceci l'étude du Col. Dziuban, Stanley W., Military Relations Between the United States and Canada, 1939–45: United States Army in World War II (Washington, D. C.: Department of the Army, 1959), 339–45Google Scholar.
6 Pour une présentation de la critique faite de la contribution du Canada à l’O.T.A.N., voir: Gellner, John, Canada in NATO (Toronto: The Ryerson Press, 1970)Google Scholar; Ørvik, Nils, « Semi-Neutrality and Canada's Security », International Journal 29 (1974), 186–215CrossRefGoogle Scholar; également, Hill, Roger, « Political Consultation in NATO » (Canadian Institute of International Affairs, Wellesley Papers 6/1978), 113–14Google Scholar.
7 Sur la notion de modèle analytique, les définitions utilisées découlent de Moigne, Jean-Louis Le, La Théorie du système général: théorie de la modélisation (Paris: Presses Universitaires de France, 1977)Google Scholar. Selon cette présentation, un modèle analytique dérive de la notion d'un ensemble synthétique d'idées théoriques permettant de traiter toute question par une construction intellectuelle définissant cette question comme « ensemble d'éléments en interaction », 36.
8 Un exemple de ceci concerne la discussion du budget de la défense dans le livre blanc La défense dans les années 70 et dans lequel il est énoncé que « le Canada ne possède pas de barème afin de déterminer l'importance des dépenses de la défense » (44). Le rapport rejette la notion du pourcentage du PNB et, de fait, applique la notion de maintien de certains programmes d'activités selon une pratique développée dans d'autres ministeres (45). Etant donné le développement dans d'autres pays de mesures d'évaluation spécifique aux budgets de défense, il est plus que regrettable que le gouvemement utilise un tel mode d'évaluation parce qu'il élude toute possibilité d'analyser les besoins de sécurité du Canada comme critére de base des dépenses. Voir comme exemple d'allocation budgétaire selon la priorité des problèmes de sécurité, l'étude de Helga Haftendorn et al., « Germany and the Management of Security Relations » (rapport présenté en 1977 lors de la réunion annuelle de l’International Studies Association à St. Louis du 16 au 20 mars). Depuis la publication du livre de Charles Hitch, J. et McKean, Roland N., The Economics of Defence in the Nuclear Age (New York: Atheneum, 1967)Google Scholar, un effort de systématisation a pris place et s'efforce de faire la liaison entre les priorités stratégiques et les besoins budgétaires. Voir à ce sujet l'étude de Kanter, Arnold, Defence Politics: A Budgetary Perspective (Chicago: The University of Chicago Press, 1979)Google Scholar, et spécialement son analyse des raisons pour lesquelles la « révolution McNamara » au Pentagone n'a pas eu les conséquences espérées. Par ailleurs, il y a lieu d'indiquer combien la faiblesse du système budgétaire fédéral canadien, est directement celle du « policy-making » du gouvernement canadien. Voir à ce sujet l'analyse de Doern, G. Bruce, « The Budgetary Process and the Policy Role of the Federal Government », dans Doern, G. Bruce et Aucoin, Peter (éds.), The Structures of Policy-making in Canada (Toronto: Macmillan, 1971), 79–112Google Scholar; également, Phidd, Richard W. et Doern, G. Bruce, The Politics and Management of Canadian Economic Policy (Toronto: Macmillan, 1978)Google Scholar.
9 Pour une présentation de la contribution des études stratégiques à la formulation des politiques de défense, voir l'article de l'auteur, « Strategic Studies as Theory: An Essay on Their Contribution to Defence Policy and Operational Planning », The Journal of Strategic Studies 2 (1979), 251–81CrossRefGoogle Scholar.
10 Une comparaison entre deux recueils d'études en donne une indication. En 1944, Griffith Taylor, dans son étude, « Canada's Role in Geopolitics », dans Weigert, Hans W. etStefansson, Vilhjalmur (éds.), Compass of the World, A Symposium on Political Geography (New York: Macmillan, 1944), 273–78Google Scholar, spécule sur l'avenir du Canada comme élément du Commonwealth britannique. Cinq années plus tard, J. W. Watson soulignait que l’Arctique canadien devenait le pivot stratégique entre l’U.R.S.S. et les Etats-Unis. Voir son article, « Canada: Power Vacuum or Pivot Area », dans Weigert, Hans et Stenfansson, Vilhjalmur (éds.), New Compass of the World (New York: Macmillan, 1949), 40–45Google Scholar.
11 L'importance des écrits de R. J. Sutherland dans la formulation des politiques de défense canadienne en fait le premier « stratège » du nord canadien, mais il est regrettable qu'il ait minimisé l'avenir stratégique du nord américain. Voir son étude, « The Strategic Significance of the Canadian Arctic », dans Macdonald, R. St. J. (éd.), The Arctic Frontier (Toronto: University of Toronto Press, 1966), 256–78. Pour une présentation qui accorde une priorité à l'activité nordique des forces armées canadiennes, voir: Melvin Conant, The Long Polar Watch: Canada and the Defence of North AmericaGoogle Scholar.
12 Voir Gellner, John, « The Military Task, Sovereignty and Security, Surveillance and Control in the Far North », dans Dosman, E. S. (éd.), The Artie in Question (Toronto : Oxford University Press, 1976), 85–101Google Scholar.
13 Ceci a été souligé par John Gellner, ibid.
14 Sur la notion du rôle « politique » des forces armées, et done de la priorité du Ministère des Affaires extérieures dans la définition des politiques de défense canadienne, voir Dobell, Peter C., Canada's Search for New Roles: Foreign Policy in the Trudeau Era (Oxford: Oxford University Press, 1972), 152–53Google Scholar.
15 Sur le rôle du Canada comme partie du « flanc nord » de l’O.T.A.N., voir les études présentées par Nils Ørvik dans le rapport de la conférence sur le Canada and the Northern Rim (Kingston: Centre for International Relations, Queen's University, 31 mars au 2 avril 1977)Google Scholar.
16 Ceci est souligné par le commentaire de Pearson, Lester B., dans ses Memoirs, vol. 3 (Toronto: University of Toronto Press, 1975), 117, où il écrit: « My principal preoccupation in foreign affairs was with a bilateral relations with the United States ». Ceci souligne l'importance fondamentale de cette relation puisque c'est la politique extérieure qui décide de la politique de défense du CanadaGoogle Scholar.
17 Sur les changements dans les relations entre les superpuissances, voir Collins, John M. et al., Imbalance of Power: Shifting U.S.-Soviet Military Strength (San Raphael: Presidio Press, 1978)Google Scholar. Pour une analyse de la transformation des rapports de force, voir: Cline, Ray S., World Power Assessment 1977: A Calculus of Strategic Drift (Boulder, Colorado: Westview Press, 1977)Google Scholar.
18 Voir l'article de Kaldor, Mary et Robinson, Julian Perry, « War », dans Freeman, Christopher et Jahoda, Marie (éds.), World Futures: The Great Debate (London: Martin Robertson, 1978), 343–79Google Scholar. Pour des scénarios « pessimistes » sur les conflits possibles, voirle général Close, R., L’Europe sans Défense? 48 heures qui pourraient changer la face du monde (Bruxelles: Arts et Voyages, 1976)Google Scholar; également, General SirHackett, John et al., The Third World War, August 1985: A Future History (London: Sidgwick and Jackson, 1978)Google Scholar. Pour un scénario « optimiste », voir Kahn, Herman, World Economic Development: 1979 and Beyond (New York: Morrow, 1979)Google Scholar; ou encore, Rostow, W. W., The World Economy: History and Prospect (Austin: University of Texas, 1978)CrossRefGoogle Scholar. L'une des analyses les plus intéressantes à ce sujet est celle de Brown, Neville, The Future Global Challenge: A Predictive Study of World Security, 1977–1990 (London: United Services Institute for Defence Studies, 1977)Google Scholar.
19 Ceci avait déjà été souligné par Glazebrook, G. T. de, A History of Canadian External Relations (Oxford: Oxford University Press, 1950), 396–418Google Scholar; également, de Munton, Don, « Stimulus-response and Continuity in Canadian Foreign Policy during Cold War and Detente », dans Tomkin, B. (éd.), Foreign Policy: Analysis and Trends (Toronto : Methuen, 1978), 2–25Google Scholar; voir également Eayrs, James, In Defence of Canada, Peace-Making and Deterrence, vol. 3 (Toronto: University of Toronto Press, 1972), 321Google Scholar.
20 Voir l'analyse par James Eayrs de la « dépendance » comme tendance de la politique de défense canadienne, Northern Approaches: Canada and the Search for Peace (Toronto: Macmillan, 1961), 168–76Google Scholar; dans la même veine, voir le livre de Minifie, James M., Peacemaker of Powdermonkey: Canada's Role in a Revolutionary World (Toronto: McClelland and Steward, 1960)Google Scholar.
21 Voir les études de Thordarson, Bruce, Trudeau and Foreign Policy: A Study in Decision-making (Toronto: Oxford University Press, 1972)Google Scholar, et Dobell, Peter C., Canada's Search for New Roles: Foreign Policy in the Trudeau Era (Toronto: Oxford University Press, 1972)Google Scholar.
22 Voir la présentation de Keohane, Robert O. and Nye, Joseph S., Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston: Little, Brown and Co., 1977), 165–72Google Scholar.
23 Voir la présentation de Andrew, Arthur, Defence by Other Means: Diplomacy for the Underdog (Toronto: Canadian Institute of International Affairs, 1970)Google Scholar; également, pour une critique de la situation de dépendance, Warnock, John W., Partner to Behemoth: The Military Policy of a Satellite Canada (Toronto: New Press, 1970), 296–317Google Scholar.
24 Voir l'article du Général Foulkes, Charles, « The Complications of Continental Defence », dans Merchant, Livingston T. (éd.), Neighbours Taken for Granted: Canada and the United States (Toronto: Burns and MacEachern, 1966), 101–33Google Scholar.
25 Le concept de catastrophe est utilisé ici dans le sens donné par Thom, René, Stabilité structurelle et morphogénèse, Essai d'une théorie générale des modèles (2e éd.; Paris: Interéditions, 1977), 40–56Google Scholar, ainsi que par Waddington, C. H., Tools for Thought (London: Cape, 1977), 111Google Scholar.
26 Voir la présentation de cette question par Nils Ørvik au sujet du nord canadien, « Canada and North Atlantic Security », dans Bertram, Christoph and Holst, Johan J. (éds.), New Strategic Factors in the North Atlantic (Oslo: Universitetsforlaget, 1977), 74–85Google Scholar.
27 Voir l'analyse développée par Rummel, R. J., Peace Endangered: The Reality of Detente (Beverly Hills: Sage Publications, 1976)Google Scholar. Ceci est spécialement important depuis le discours de Henry Kissinger à Bruxelles le ler septembre 1979, dans lequel il déclare que les pays européens ne peuvent plus compter automatiquement sur la protection nucléaire des Etats-Unis.
28 Ceci est la conclusion à tirer de l'allocution du Général Dextraze, J. A., chef de l’Etat-Major de la défense, à l'occasion de la Conférence des Associations de la défense à Ottawa le 16 janvier 1976, dans laquelle il dit: « A l'automne de 1974, on nous a informés du montant des crédits qui nous seraient alloués pour l'année financière 1975–76…. A ce moment-là, j'ai avisé le Ministre que nous ne pourrions nous permettre d'abaisser encore ce niveau sans courir le grave danger de ne pouvoir accomplir toutes nos tâches et de dépouiller la profession militaire canadienne à un point inacceptable », MS (Ottawa: Services d'informations du Quartier-Général de la Défense Nationale, 1976), 2–3Google Scholar.
29 Il est important de citer la conclusion du rapport pour 1977 du International Institute for Strategic Studies de Londres: « It was marked (1977) by increasing conflict outside traditional East-West areas of dispute, particularly in Africa, underlining both the new pluralisms of international security and the scope and limits of superpower intervention for order or unilateral gains », dans Strategic Survey 1977 (London: International Institute for Strategic Studies, 1978), 1Google Scholar.
30 Sur le risque d'une guerre nucléaire, sa démesure et la pluralité des modes d'action développés aux Etats-Unis pour faire face à cette question, voir: Kahan, Jerome H., Security in the Nuclear Age: Developing U.S. Strategic Arms Policy (Washington, D.C.: Brookings, 1975)Google Scholar.
31 Voir à cet égard l'article de Gray, Colin S., « The Need for Independent Canadian Strategic Thought », Canadian Defence Quarterly 7 (1971), 1–12, dans lequel il souligne à la fois l'illusion d'une « indépendance » de la politique de défense du Canada, et lapauvreté de l'analyse faite parles Canadiens des questions stratégiquesGoogle Scholar.
32 Ceci découle directement de ce qu'ont été les allocations budgétaires pour la défense. Voir: Arnell, J. C., « The Economics of Defence », Canadian Defence Quarterly 2 (1972), 23–29Google Scholar; également, du même auteur, « The Economics of Defence », Canadian Defence Quarterly 3 (1973), 25–27Google Scholar.
33 Voir l'étude de Byers, Roddick, « Executive Leadership and Influence: Parliamentary Perceptions of Canadian Defence Policy », dans Hockin, Thomas A. (éd.), Apex of Power: The Prime Minister and Political Leadership in Canada (Scarborough: Prentice-Hall, 1971), 163–82Google Scholar.
34 Ceci peut être également perçu dans les attitudes des universitaires canadiens envers les questions de défense. Cette conclusion est déduite de l';absence généralisée de recherche universitaire sur ces questions, comme le montre le fait qu'aucune des importantes études sur les prises de décision gouvernementales présentées par G. Bruce Doern et Peter Aucoin, ne porte sur les questions de défense, malgré que le budget de la défense est le troisième en order d'importance dans les dépenses fédérales. Voir: The Structure of Policy-making in Canada, et Richard W. Phidd et G. Bruce Doem, The Politics and Management of Canadian Economic Policy.
35 Voirà ce sujet l'articlede Critchley, W. Harriet, « Does Doctrine Precede Weapons? » International Journal 33 (1978), 524–56CrossRefGoogle Scholar.
36 A cet égard, le tableau contenu dans le rapport annuel du Ministère de la défense, Défense 77 (15), montre comment des idées essentiellement « traditionnelles » définissent encore les tâches du Ministére de la défense. Malgré que les objectifs du Ministère de la Défense représentent« de fait » des priorités fondamentales, la liste de 15 items mentionnés au tableau sont largement des extrapolations plus ou moins arbitraires, puisqu'il n'existe pas de démonstration sur la façon dont ces priorités répondent aux causalités possibles des conflits. Il est utile de comparer ce rapport avec celui publié par le Gouvernement de l’Allemagne Fédérale, dans lequel est énoncée la relation entre les causalités de conflit, les objectifs à rejoindre et les moyens à utiliser, « White Paper 1975/76 », The Security of the Federal Republic of Germany and the Development of the Federal Armed Forces (Bonn: Minister of Defence, 1976)Google Scholar.
37 Voir l'étude de James P. Bennett et Hayward R. Alker, « When National Security Bred Collective Insecurity : The War of the Pacific in a World Politics Simulation », dans Deutsch, Karl W. et al., Problems of World Modeling: Political and Social Implications (Cambridge: Ballinger, 1977), 215–302Google Scholar.
38 Voir 1'analyse qui est présentée par Strausz-Hupé, Robert, Geopolitics: The Struggle for Space and Power (New York: Putnam, 1942)Google Scholar, et qui est remise en question par Gray, Colin S., The Geopolitics of the Nuclear Area (New York: Crane, Russack, 1977)Google Scholar.
39 Le continentalisme est spécialement important dans la tradition stratégique européenne. Voir l'étude de Howard, Michael, The Continental Commitment: The Dilemma of British Defence Policy in the Era of the Two World Wars (Harmondsworth: Penguin Books, 1974)Google Scholar.
40 Ceci se retrouve dans la présentation faite dans les années 60 par Sutherland, R. J., « Canada's Long Term Strategic Situation », International Journal 17 (1962), 199–233CrossRefGoogle Scholar. Voir pour une évaluation critique de cette thèse les commentaires de Burchill, C. S., Hope, W. H. and Calaren, W. H. F., « Notes and Comments », International Journal 18 (1962–1963), 75–86CrossRefGoogle Scholar.
41 Etant donné l'abondance de la documentation sur la relation Canada-O.T.A.N., le lecteur est référé à cette documentation et surtout à la présentation des problèmes par Goodman, Elliot R., The Fate of the Atlantic Community (New York: Praeger. 1975)Google Scholar.
42 Voir à ce sujet les articles rassemblés par Clarkson, Stephen, An Independent Foreign Policy for Canada (Toronto: McClelland and Stewart, 1968)Google Scholar.
43 Voir les études de Gras, Alain, Sociologie des Ruptures (Paris: Presses Universitaires de France, 1979)Google Scholar, et Eisenstadt, S. N., Revolution and the Transformation of Societies (New York: Free Press, 1978)Google Scholar.
44 Owen, David, The Politics of Defence (New York: Taplinger, 1972), 9Google Scholar.
45 « On demeure surpris devant pareille illusion collective due à la méconnaissance des réalités de la guerre modeme », Général Tournous, P. E., Défense des Frontières, Haul Commandement, Gouvernement, 1919–1939 (Paris: Nouvelles Editions Latines, 1960), 323Google Scholar.
46 Sur cet aspect de l'analyse, voir: Ruggie, John Gerard, « Changing Frameworks of International Collective Behaviour: On the Complementarity of Contradictory Tendencies », dans Choucri, Nazli and Robinson, Thomas W. (éds.), Forecasting in International Relations, Theory, Methods, Problems, Prospects (San Francisco: W. H. Freeman, 1978), 384–406Google Scholar.
47 Voir l'analyse de Gray, Colin S., dans Canada has a Future, préparée par le Hudson Institute du Canada, par Drouin, Marie-Josée et Bruce-Briggs, B. (Toronto: McClelland and Stewart, 1978), 199–210Google Scholar.
48 Ceci ressort clairement du mandat du Ministre de la Défense qui est « chargé du contrôle et de la gestion des Forces armées canadiennes et du Conseil de recherches pour la défense, ainsi que du contrôle et de la surveillance de construction de défense (1951)limitée », Défense 77, 17. Ceci est encore plus clairement énoncé dans le livre blanc, La Défense dans les années 70, sous la rubrique « Priorités de la politique de défense du Canada », qui vise totalement et uniquement les forces armées canadiennes (18).