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Published online by Cambridge University Press: 10 November 2009
From 1977 to 1982, the Canadian government funded the installation of urea formaldehyde foam insulation (UFFI) in Canadian homes, then banned the product and subsequently paid homeowners who wished to have it removed. Then, in 1991, the case brought by the “victims” against the makers was found in Quebec Superior Court to be not proven. This article argues that the best way to understand this sequence of events is through a combination of decision theory, neo-institutionalism and postpluralism or neocorporatism.
Entre 1977 et 1982, le gouvernement canadien a successivement subventionné l'installation de la mousse isolante d'urée formaldéhyde (la MIUF) dans des maisons canadiennes, interdit ce produit et compensé les propriétaires qui voulaient le faire enlever de leur maison. Puis, en 1991, un juge de la Cour supérieure du Québec a rejeté l'action des « victimes » contre les fabricants, faute de preuves suffisantes. L'article propose que la meilleure façon de comprendre cette suite d'événements vient d'une combinaison des théories de la décision, du néo-institutionnalisme ainsi que des théories du corporatisme sectoriel ou encore des sous-gouvernements.
1 Canada, Chambre des Communes, Comité permanent de la Santé, du Bien-être social et des Affaires sociales, Étude sur la mousse isolante d'urée-formol, Quatrième et Cinquième rapports à la Chambre, Ottawa, le 2 décembre 1982Google Scholar (ciaprès, Comité permanent). Ce document présente en annexe deux autres études importantes: Cohen, D. S., « Public and Private Law Dimensions of the UFFI Problem » du 23 octobre 1982, Appendice SNTE-20, et le Mémoire de Claude Masse, présenté le 28 octobre 1982Google Scholar, Appendice SNTE-25 (ci-après Mémoire). Me Cohen a eu accès à toute la documentation de l'ONGC, y compris les Procès-verbaux du Comité technique qui a élaboré la norme sur la MIUF.
2 Berthiaume c. Val Royal Ltée, jugement no. 92–71 de la Cour supérieure. La version intégrate comprend 1099 pages. Nous avons travaillé pour fins d'analyse avec la version abrégée publiée par le Recueil de jurisprudence du Québec (1992), 76 à 264. Ci-après cité entre parenthèses dans le texte.
3 Tataryn, Lloyd, Formaldehyde on Trial: The Politics of Health in a Chemical Society (Toronto: James Lorimer, 1983)Google Scholar; et MacLellan, Clare, UFFI (Ottawa: Commission de réforme du droit, 1983).Google Scholar
4 Weber, Max, Economie et société (Paris: Plon, 1971), vol. 1, 229Google Scholar. Les italiques sont dans l'original.
5 Ces problèmes sont bien résumés dans Kernaghan, K. et Siegel, D., Public Administration in Canada (Toronto: Methuen, 1987), chap. 5Google Scholar, notamment aux pages 122–26.
6 Argyris, Chris, « Making the Undiscussable and Its Undiscussability Discussable », Public Administration Review 40 (1980), 205–13.CrossRefGoogle Scholar
7 Pensons aux « whistleblowers », ces personnes qui dénoncent des abus dans leur administration, habituellement au prix de bonnes relations avec leurs supérieurs et leurs pairs (Jos, Philip H., Tomplins, Mark E. et Hays, Steven W., « In Praise of Difficult People: A Portrait of the Committed Whistleblower », Public Administration Review 49 [1989], 552–61).CrossRefGoogle Scholar
8 Zey, Mary, « Critiques of Rational Choice Models », dans Zey, Mary, dir., Decision Making: Alternatives to Rational Choice Models (Newbury Park: Sage, 1992), 23Google Scholar; et Dryzek, J. S. et Torgerson, D., « Democracy and Policy Sciences: A Progress Report », Policy Sciences 26 (1991), 132.Google Scholar
9 L'idée des deux sources des politiques publiques vient de Atkinson, Michael, « Public Policy and the New Institutionalism », dans Atkinson, Michael, dir., Governing Canada: Institutions and Public Policy (Toronto: Harcourt Brace, 1993), 37–41Google Scholar. Celle d'arène principale vient de Tsebelis, George, Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics (Berkeley: University of California Press, 1990), 7–8.Google Scholar
10 March, James G. et Olsen, Johan P., « The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life », American Political Science Review 78 (1984), 734–49CrossRefGoogle Scholar; March, James G. et Olsen, Johan P., Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: Free Press, 1989)Google Scholar; et Thelen, K. et Steinmo, S., « Historical Institutionalism in Comparative Politics », dans Steinmo, S., Thelen, K. et Longstreth, F., dirs., Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), 10–32.Google Scholar
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12 James G. March et Zur Shapira, « Behavioral Decision Theory and Organizational Decision Theory », dans Zey, dir., Decision Making, 280
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14 March et Olsen, Rediscovering Institutions, 52; et Throgmorton, «The Rhetorics of Policy Analysis».
15 Abraham, John, « Negotiation and Accommodation in Medical Risk Assessment and Regulation: An Institutional Analysis of the Benoxaprophen Case », Policy Sciences 27 (1994), 67.CrossRefGoogle Scholar
16 Thelen et Steinmo, « Historical Institutionalism », 22. C'est aussi l'un des points fondamentaux de I'oeuvre de Crozier, Michel, que ce soit dans Le phénomène bureaucratique (Paris: Seuil, 1963)Google Scholar, ou avec Friedberg, Erhard, L'acteur et le système (Paris: Seuil, 1977).Google Scholar
17 Tseblis les appelle des «nested games» ou des jeux qui se chevauchent et se superposent (Nested Games).
18 Pross, Paul, Group Politics and Public Policy (2e éd.; Toronto: Oxford University Press, 1992), 221–43Google Scholar; et Lindblom, Charles, Politics and Markets (New York: Basic Books, 1977)Google Scholar, chap. 13. Sur la comparaison entre les États pluralistes et les autres, voir Boismenu, Gérard, « Systèmes de représentation des intéiéts et configurations politiques: les sociétés occidentales en perspective comparée », cette Revue 27 (1994), 309–43Google Scholar. Au niveau qui nous concerne, on est à la frontiére du post- ou du néo-pluralisme et du néo-corporatisme. Le « consensus building » appartient au néo-corporatisme, selon Lembruch, G., Patterns of Corporatist Policy-Making (Londres: Sage, 1982), 6–8Google Scholar, et Archibald, C., Un Québec corporatiste? (Hull: Asticou, 1984), 39Google Scholar, mais au post-pluralisme selon Pross (234–38).
19 Cawson, A., dir., Organized Interests and the State: Studies in Meso Corporatism (Beverly Hills: Sage, 1985).Google Scholar
20 Pross, Group Politics, 233–37.
21 Sur la théorie de la « capture » voir Schrecker, T. F., Political Economy of Environmental Hazards, Étude préparée pour la Commission de réforme du droit (Ottawa: Approvisionnements et services, 1984)Google Scholar; Trebilcock, M. J., « Consumer Interest and Regulatory Reform », dans Doern, G. B., dir., The Regulatory Process in Canada (Toronto: Macmillan, 1978), 94–127Google Scholar; et Doern, G. B., « Regulatory Processes and Regulatory Agencies », dans Doern, G. B. et Aucoin, P., Public Policy in Canada, Organization, Process and Management (Toronto: Macmillan, 1979), 158–89.Google Scholar
22 Pross, Group Politics, 101.
23 En cela, nous nous inspirons des positions de Pal, Leslie, State, Class and Bureaucracy: Canadian Unemployment Insurance and Public Policy (Montréal: McGillQueen's University Press), 1988, 4–11Google Scholar, et de Atkinson, Michael et Coleman, William, « Obstacles to Organizational Change: The Creation of the Canadian Space Agency », Administration publique du Canada 36 (1993), 129–52.CrossRefGoogle Scholar
24 Cette définition vient du rapport du Comité permanent, Étude sur la mousse isolante, 9–10.
25 Tataryn, Formaldehyde on Trial, 73 et 133–34.
26 Le nombre exact n'est pas connu. Le Comité permanent dans son rapport fait confiance au chiffre de 55 000 à 60 000 établi par le Centre sur la MIUF (34).
27 Rapport annuel du ministère de la Consommation et des Corporations 1983–1984 (Ottawa: Approvisionnements et services, 1984), 35.
28 Trudel, Clément, « La cour déboute les victimes de la MIUF », Le Devoir, 14 décembre 1981.Google Scholar
29 Boisvert, Yves, « Ultime défaite pour les “victimes” de la MIUF », La Presse, 25 octobre 1995.Google Scholar
30 Simon, Herbert, Administrative Behavior (2e éd.; New York: Macmillan, 1957)Google Scholar, chap. 7.
31 Fortmann, Michel, «Les processus décisionnels administratifs», dans Gow, J. I., Barrette, M., Dion, S. et Fortmann, M., Introduction à l'administration pubtique: une approche politique (Boucherville: Gaëtan Morin, 1993), 72–76.Google Scholar
32 March, James G. et Simon, Herbert, Organizations (New York: John Wiley, 1958), 130Google Scholar; et Elkin, Stephen, «Toward a Contextual Theory of Innovation», Policy Sciences 16 (1983), 367–87.CrossRefGoogle Scholar
33 Le juge Hurtubise est revenu à plusieurs reprises sur cet argument, notamment aux pages 156 et 159.
34 Masse, Mémoire, 47 A: 34.
35 Cohen, «Public and Private Law Dimensions», 42A: 48.
36 Masse, Mémoire, 47A: 42–43.
37 «Rapport concernant l'enquête nationale de vérification présenté devant la commission d'examen par le Centre d'information et de coordination sur la MIUF», le 14 décembre 1981.
38 Masse, Mémoire, 47A: 46
39 March et Olsen, Rediscovering Institutions, 30; et Lemieux, Vincent, Les cheminements de I'influence (Québec: Les Presses de l'Université Laval, 1979), 4–5.Google Scholar
40 Doern, G. B. et Phidd, R. disent que l'évaluation formelle du programme CHIP entreprise au ministère de l'Energie, des Mines et des Ressources en 1982 fut précédée par «other less elegant but equally real evaluations operating at a distinctly political level» (Canadian Public Policy: Ideas, Structure, Process [Toronto: Methuen, 1983], 553).Google Scholar
41 Masse, Mémoire, 47A: 45–47.
42 Provost, Gilles, « L'industrie qualifie de mise en scène le rapport intérimaire du “comité d'experts” », Le Devoir, 22 septembre 1981.Google Scholar
43 Provost, Gilles, «Un nouveau coup dur à la crédibilité d'Ottawa», Le Devoir, 21 Décembre 1981Google Scholar. On sait d'après les chiffres donnés plus haut que, loin de se limiter à quelque 8 000 cas sur 60000 propriétaires, le programme a attiré environ 30 000 candidats au moment de la fin des inscriptions.
44 Comité permanent, Étude sur la mousse isolante d'urée formol, 15–16. MacLellan (UFFI, 31–32) donne la représentation comme plus égale: 10 représentants de l'industrie contre 9 fonctionnaires au début, et 11–11 au moment du vote en 1977.
45 Ce sont les deux premières recommandations du Comité permanent (Ibid., 20).
46 Cohen, « Public and Private Law Dimension », 41.
47 Le Comité permanent s'inquiétait de cette ambiguïté et recommanda au gouvernement de publiciser davantage la nature des normes (Étude sur la mousse isolante d'urée, 18–19).
48 Tataryn, Formaldehyde on Trial, 1.
49 D. Cohen dit «The CGSP technical committees relied almost exclusively on research data supplied by the industry » (« Public and Private Law Dimension », 41).
50 Le Devoir, 13 novembre 1981.
51 UFFl, 75–76.
52 Selon Masse, Mémoire, 44.
53 Tataryn, Formaldehyde on Trial, 39; et MacLellan, UFFI, 59 et 65.
54 Tataryn, Formaldedyde on Trial, 43.
55 Schrecker, Political Economy of Environmental Hazards, 26.
56 C'était la décision de l'Occupational Health and Safety Board des États-Unis dans une cause concernant les effets de la benzine sur des lieux de travail: « no level is acceptable until proven so » (Rosenbloom, David, Public Administration [New York: Random House, 1989], 308–11).Google Scholar
57 Cité par lejuge Hurtubise, Berthiaume c. Val Royal Ltée, 105.
58 Cohen, « Public and Private Law Dimensions », 42.
59 Cohen cite à ce propos, Doern, G. B., Rationalizing the Regulatory Decision-Making Process: The Prospects for Reform (Ottawa: Conseil économique du Canada, 1979)Google Scholar; et Campbell, C. et Szablowski, G., «The Centre and the Periphery: Superbureaucrats' Relations with MP's and Senators», dans Clarke, H. D. et al., dirs., Parliament, Policy and Representation (Toronto: Methuen, 1980)Google Scholar. Ce à quoi nous ajouterions pour le Canada, Presthus, R., Elite Accommodation in Canadian Politics (Toronto: Macmillan, 1973)Google Scholar; Pross, Croup Politics, 238; et, pour le Québec, Gow, James Iain, Histoire de I'administration publique québécoise (Montréal: PUM, 1986), 170, 203, 379.Google Scholar
60 MacLellan, UFFI, 71.
61 Le rapport final est cité par MacLellan (Ibid., 74).
62 Coleman, William D. note que les «[d]iscussions in sub-governments tend to be technical rather than political, informal rather than formal, and ongoing rather than spasmodic» («Interest Groups and Democracy in Canada», Administration publique du Canada 30 [1987], 620).Google Scholar
63 MacLellan écrit que SNBES participait au comité technique du mois d'août 1978 jusqu'au 30 décembre 1980 (UFFI, 71), mais Tataryn cite George Bowles de l'ONGC à I'effet que le ministère, bien qu'invité à y participer, n'y a jamais envoyé de représentant (Formaldehyde on Trial, 54).
64 MacLellan, UFFI, 89.
65 Kingdon, John W., Agendas, Alternatives and Public Policies (Boston: Little Brown, 1984)Google Scholar; et Poole, Marshall Scott et Doelger, Joel A., « Developmental Processes in Group Decision-Making », dans Hirokawa, Randy Y. et Poole, M. S., dirs., Communication and Group Decision-Making (Beverly Hills: Sage, 1986), 35–61.Google Scholar
66 Regush, Voir Nicholas, « National Health and Welfare's National Disgrace », Saturday Night, avril 1991Google Scholar, 9s.
67 Dryzek, John S. et Rogerson, Douglas, « Democracy and Policy Sciences: A Progress Report », Policy Sciences 26 (1993), 132Google Scholar; Abraham, «Negotiation and Accomodation in Expert Medical Risk Assessment and Regulation», 69; et Zey, « Critique of Rational Choice Models ».
68 Kernaghan, Kenneth, «Partnership and Public Administration: Conceptual and Practical Considerations», Administration publique du Canada 36 (1993), 57–76.CrossRefGoogle Scholar
69 C'est la thèse d'Atkinson et Coleman, « Obstacles to Organizational Change ».
70 Hoberg, George Jr, « Technology, Political Structure and Social Regulation », Comparative Politics (avril 1986), 357–76Google Scholar. Coleman insiste aussi sur la nécessité de situer les systèmes de représentation dans leur contexte macro-institutionnel («Interest Groups and Democracy in Canada»).
71 Swiss, Voir James E., « Adapting Total Quality Management (TQM) to Government », Public Administration Review 52 (1992), 356–62CrossRefGoogle Scholar; et Bouchard, G., «Les relations fonctionnaires-citoyens: un cadre d'analyse», Administration publique du Canada/Canadian Public Administration 34 (1991), 604–20.Google Scholar
72 Trebilcock, « Consumer Interest and Regulatory Reform », 74–127.
73 MacLellan, UFFI, 52.