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Private Enforcement of the Public Interest and the Europeanisation of Administrative Law – The Trianel Judgment of the ECJ

Published online by Cambridge University Press:  20 January 2017

Carola Glinski  and
Peter Rott
Carola Glinski
Affiliation:
Collaborative Research Center “Transformations of the State” at the University of Bremen
Peter Rott
Affiliation:
European Private Law at the University of Copenhagen
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Abstract

The EU has taken influence on the administrative laws of the Member States by introducing elements of public information, participation of stakeholders and private enforcement, and environmental law was the frontrunner of this development. The same tendency can be observed at the international level, culminating in the adoption of the Århus Convention in 1998. This has created tensions with traditional administrative law systems that have strongly relied on public authorities to produce the correct outcome whilst severely restricting private participation and private access to justice. The Trianel case, dealing with the protection of habitats against a coal power plant, demonstrates the need for fundamental adjustment of German administrative law, and it may lead to subsequent changes of the modalities of administrative procedural law in order to really allow the private enforcement of the public interest (authors’ headnote).

Type
Case Notes
Information
European Journal of Risk Regulation , Volume 2 , Issue 4 , December 2011 , pp. 607 - 615
Copyright
Copyright © Cambridge University Press 2011

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References

1 Judgment of 12 May 2011.

2 See generally Krämer, L., “Defizite im Vollzug des EG-Umweltrechts und ihre Ursachen”, in Lübbe-Wolff, G. (ed.), Der Vollzug des europäischen Umweltrechts (Berlin: Erich Schmidt, 1996), pp. 7–35 Google Scholar.

3 See already Wegener, B., Rechte des Einzelnen (Baden-Baden: Nomos, 1998), pp. 19 et sqq. Google Scholar, with further references.

4 OJ 2003, L 156/17.

5 ECJ, judgment of 12 May 2011, Case C-115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. v. Bezirksregierung Arnsberg, not yet reported.

6 See Ruffert, M., “Rights and Remedies in European Community Law: A Comparative View”, CML Rev. (1997), pp. 307 et sqq. Google Scholar, at p. 311; Glinski, C. and Rott, P., “The Right to Health and Safety and Remedies of Individuals Against Detrimental Incineration Plants and Landfills under EC Law”, in Boucquey, N. (ed.), European Consumer Law and Waste Management (Louvain-la-Neuve: Centre de droit de la consommation, 1999), pp. 179 et sqq., at pp. 222 et sqq Google Scholar.

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8 See only Winter, G., “Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts”, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) (1999), pp. 467 et sqq., at p. 470Google Scholar; Schoch, F., “Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts”, NVwZ (1999), pp. 457 et sqq., at p. 464Google Scholar; Ziekow, J., “Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes”, NVwZ (2007), pp. 259 et sqq., at p. 260Google Scholar.

9 See Ruffert, M., Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft (Heidelberg: v. Decker, 1996), at p. 244 Google Scholar.

10 Established case-law; see BVerwG, 22 December 1980, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) (1981), p. 1393; BVerwG, 18 May 1982, NVwZ (1983), p. 32.

11 Art. 61, paras. 1 and 5 BNatSchG. Some more exceptions have been recently introduced at state level but again they are not and probably cannot be related to planning permission for power plants. For details see F. Niederstadt and R. Weber, “Verbandsklagen zur Geltendmachung von Naturschutzbelangen bei immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen”, supra note 7, at pp. 297 et sqq.

12 OJ 1996, L 257/26. Directive 96/61/EC was later recast as Directive 2008/1/EC concerning integrated pollution prevention and control, OJ 2008, L 24/8, and the access to justice rules were recast in Art. 16 of that directive. In the meantime, Directive 2008/1/EC was combined with other directives to Directive 2010/75/EU on industrial emissions (integrated pollution prevention and control), OJ 2010, L 334/17. Again, the access to justice provision, Art. 25, remained the same.

13 OJ 1985, L 175/40.

14 Emphasis added.

15 BGBl. 2006 I, 2816.

16 Emphasis added.

17 See BT-Drs. 16/2495, at p. 11; see also Berkemann, J., “Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) auf dem gemeinschaftsrechtlichen Prüfstand”, Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland (NordÖR) (2009), pp. 336 et sqq., at p. 338Google Scholar.

18 See, for example, Steinbeiß-Winkelmann, C., “Europäisierung des Verwaltungsrechtsschutzes – Anmerkungen zu einer ‘unendlichen Geschichte’”, NJW (2010), pp. 1233 et sqq Google Scholar.

19 Since 2006 judge at the ECJ. See also von Danwitz, T., “Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten”, NVwZ (2004), pp. 272 et sqq., at pp. 278 et sqq Google Scholar.

20 See Ewer, W., “Ausgewählte Rechtsanwendungsfragen des Entwurfs für ein Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz”, NVwZ (2007), pp. 267 et sqq., at p. 272Google Scholar; for critique, see Wegener, B., “Rechtsschutz im europäischen (Umwelt-)Recht – Sekundär- und richterrechtliche Bausteine einer gemeinschaftlichen Dogmatik”, 98 Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts (UTR) (2008), pp. 319 et sqq., at p. 341Google Scholar; Koch, H.-J., “Die Verbandsklage im Umweltrecht”, NVwZ (2007), pp. 369 et sqq., at p. 377Google Scholar.

21 See, for example, OVG Lüneburg, 10 March 2010, 12 ME 176/09, available at juris (bird habitat).

22 See W. Ewer, “Ausgewählte Rechtsanwendungsfragen des Entwurfs für ein Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz”, supra note 20, at pp. 272 et sqq.; Kment, M., “Das neue Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und seine Bedeutung für das UVPG – Rechtsschutz des Vorhabenträgers, anerkannter Vereinigungen und Dritter”, NVwZ (2007), pp. 274 et sqq., at p. 275; see also infra, at V.2.cGoogle Scholar.

23 See, for example, W. Ewer, “Ausgewählte Rechtsanwendungsfragen des Entwurfs für ein Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz”, supra note 20, at pp. 272 et sqq.; M. Kment, “Das neue Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und seine Bedeutung für das UVPG – Rechtsschutz des Vorhabenträgers, anerkannter Vereinigungen und Dritter”, supra note 22, at p. 277; J. Ziekow, “Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes”, supra note 8, at p. 260; F. Niederstadt and R. Weber, “Verbandsklagen zur Geltendmachung von Naturschutzbelangen bei immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen”, supra note 7, at pp. 301 et sqq.; J. Berkemann, “Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) auf dem gemeinschaftsrechtlichen Prüfstand”, supra note 17, at pp. 336 et sqq.; id., “Klagebefugnis von Umweltverbänden und vorläufiger Rechtsschutz”, NordÖR (2010), pp. 233 et sqq.; T. Bunge, “Weiter Zugang zu den Gerichten nach Art. 10a der UVP-Richtlinie”, Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) (2010), pp. 20 et sqq., at pp. 21 et sqq.; A. Versteyl, “Erweiterung der Klagebefugnis von Verbänden durch den EuGH?”, Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht (EurUP) (2009), pp. 133 et sqq.

24 Available on the Internet at <http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm> (last accessed on 28 October 2011).

25 See OVG Lüneburg, 7 July 2008, NVwZ (2008), p. 1144; OVG Koblenz, 29 October 2008, DVBl. (2009), p. 390; VG Ansbach, 7 October 2009, AN AN 11 K 09.01439, available in juris, at para. 130.

26 See VGH Kassel, 16 September 2009, ZUR (2010), p. 46; see also VG Ansbach, supra note 25, at para. 129. In contrast, the OVG Lüneburg also considered the direct effect of EU law but rejected the claims made by an environmental organisation for other reasons, see OVG Lüneburg, 10 March 2010, NordÖR (2010), p. 255.

27 See VG Saarlouis, 18 August 2010, 5 L 562/10, available on the Internet at <http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/recht-sprechung/document.py?Gericht=sl&nr=2958> (last accessed on 28 October 2011).

28 Some authors argue that the OVG Münster was perfectly clear about the German breach of Directive 2003/35/EC, see J. Berkemann, “Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) auf dem gemeinschaftsrechtlichen Prüfstand”, supra note 17, at p. 340.

29 See OVG Münster, 5 March 2009, NVwZ (2009), p. 987.

30 See also A. Schmidt and P. Kremer, “Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden – Die Umsetzung der Öffentlichkeitsrichtlinie 2003/35/EG in Deutschland”, Zeitschrift für europarechtliche Studien (ZEuS) (2007), pp. 93 et sqq., at p. 103; F. Niederstadt and R.Weber, “Verbandsklagen zur Geltendmachung von Naturschutzbelangen bei immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen”, supra note 7, at p. 302.

31 GA Sharpston, opinion of 16 December 2010, Case C-115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. v. Bezirksregierung Arnsberg, not yet reported, at para. 77.

32 ECJ, judgment of 8 March 2011, Case C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, not yet reported, at paras. 42 et sqq.

33 See also, with different arguments, B. Wegener, “Die europäische Umweltverbandsklage”, ZUR (2011), pp. 363 et sqq., at p. 366.

34 See ECJ, judgment of 27 March 1980, joined Cases 66/79, 127/79 und 128/79 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Meridionale Industria Salumi s.r.l. Fratelli Vasanelli and Fratelli Ultrocchi, [1980] ECR 1237, at para. 20. For more recent case-law see ECJ, judgment of 25 October 2005, Case C-350/03 Elisabeth Schulte, Wolfgang Schulte v. Deutsche Bausparkasse Badenia AG, [2005] ECR I-9215, at para. 69; ECJ, judgment of 3 September 2009, Case C-489/07 Pia Messner v. Firma Stefan Krüger, not yet reported.

35 For an overview of the wealth of ECJ case law on the principle of effectiveness see P. Rott, Effektivität des Verbraucherrechtschutzes: Rahmenfestlegungen des Gemeinschaftsrechts (2006), available on the Internet at <http://download.ble.de/04HS033.pdf> (last accessed on 28 October 2011).

36 For an example of its application see VGH Munich, 18 February 2011, 22 CS 10.2460, available in juris. The VGH Munich held that the suing environmental organisation had not substantiated their objections against the controversial project in sufficient detail during the administrative procedure and was therefore precluded to do so in court.

37 BVerwG, 11 November 2009, ZUR (2010), p. 382; BVerwG, 14 September 2010, NVwZ (2011), p. 364.

38 See BVerwG, 11 November 2009, supra note 37, p. 382; see also B. Stüer and M. Rieder, “Präklusion in der Fachplanung und Europarecht”, EurUP (2004), pp. 139 et sqq.; Kment, M., Nationale Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben (Berlin: Lexxion, 2005), pp. 81 et sqq Google Scholar.

39 See BVerwG, 11 November 2009, supra note 37, p. 382.

40 ECJ, judgment of 15 October 2009, Case C-263/08 Djurgården- Lilla Värtans Miljöskyddsförening v. Stockholms kommun genom dess marknämnd, not yet reported, at para. 38.

41 The Federal Administrative Court therefore distinguished Djurgården from the controversial issue of German law, see BVerwG, 14 September 2010, NVwZ (2011), p. 364.

42 See also T. Bunge, “Weiter Zugang zu den Gerichten nach Art. 10a der UVP-Richtlinie”, supra note 23, at pp. 23 et sqq.; Ziekow, J., “Europa und der deutsche Verwaltungsprozess – Schlaglichter auf eine unendliche Geschichte”, NVwZ (2010), pp. 793 et sqq., at p. 795Google Scholar.

43 See also C. Steinbeiß-Winkelmann, “Europäisierung des Verwaltungsrechtsschutzes – Anmerkungen zu einer ‘unendlichen Geschichte’”, supra note 18, at p. 1234.

44 See BVerwG, 25 January 1996, NVwZ (1996), p. 788; BVerwG, 13 December 2007, NVwZ (2008), p. 563.

45 See BVerwG, 5 May 1998, NVwZ (1999), p. 425; BVerwG, 30 April 2010, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) (2010), p. 550.

46 Art. 155 para. 4 of the Administrative Court Regulation (Verwaltungsgerichtsordnung; VwGO); see BVerwG, 30 April 2010, NVwZ-RR (2010), p. 550.

47 ECJ, judgment of 16 July 2009, Case C-427/07 Commission v. Ireland, not yet reported, at paras. 93 et sqq.

48 Art. 52 para. 1 of the Court Fees Act (Gerichtskostengesetz; GKG).

49 ECJ, judgment of 9 September 1999, Case C-217/97 Commission v. Germany, [1999] ECR I-5087, paras. 39 et sqq., with a critical comment by Becker, F., “Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zum deutschen Umweltinformationsgesetz”, NVwZ (1999), pp. 1187 et sqq., at pp. 1188 et sqq Google Scholar.

50 See Zschiesche, M. and Sperfeld, F., “Zur Praxis des neuen Umweltinformationsrechts in der Bundesrepublik Deutschland”, ZUR (2011), p. 71, at p. 76Google Scholar.

51 See also J. Ziekow, “Europa und der deutsche Verwaltungsprozess – Schlaglichter auf eine unendliche Geschichte”, supra note 42, at p. 798.

52 See OVG Magdeburg, 17 September 2008, NVwZ (2009), p. 340; see also J. Ziekow, “Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes”, supra note 8, at p. 261.

53 See G. Winter, “Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts”, supra note 8, at p. 470; F. Schoch, “Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechts”, supra note 8, at p. 464; see also Glinski, C. and Rott, P., “Waste Incineration – Legal Protection by European Environmental Law”, 12 Journal of Environmental Law (2000), pp. 129 et sqq., at pp. 130 et sqq CrossRefGoogle Scholar.

54 See ECJ, judgment of 28 February 1991, Case C-131/88 Commission v. Germany, [1991] ECR I-825, at paras. 6 et sqq., concerning the Groundwater Directive 80/68/EEC; judgment of 30 May 1991, Case C-361/88 Commission v. Germany, [1991] ECR I-2567 at para. 16, concerning the Sulphur Dioxide Directive 80/779/EEC; judgment of 30 May 1991, Case C-59/89 Commission v. Germany, [1991] ECR I-2607, at para. 19, concerning the Lead Directive 82/884/EEC; judgment of 17 October 1991, Case C-58/89 Commission v. Germany, [1991] ECR I-4983, at para. 14, concerning the Drinking Water Directive 75/440/EEC; judgment of 12 December 1996, Case C-298/95 Commission v. Germany, [1996] ECR I-6747, at paras. 15 et sqq.

55 ECJ, judgment of 25 July 2008, Case C-237/07 Dieter Janecek v. Free State of Bavaria, [2008] ECR I-6221.

56 See only J. Ziekow, “Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes”, supra note 8, at p. 260.

57 For the necessarily limited litigation of consumer organisations and even consumer authorities and Ombudsmen see Civic Consulting, Evaluation of the effectiveness and efficiency of collective redress mechanisms in the European Union, available on the Internet at <http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/collective_redress_en.htm> (last accessed on 28 October 2011).

58 See also J. Ziekow, “Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes”, supra note 8, at p. 260.

59 See BVerwG, 22 December 1980, NJW (1981), p. 1393; BVerwG, 18 May 1982, NVwZ (1983), p. 32.