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Prévention des déplacements forcés de population – possibilitiés et limites
Published online by Cambridge University Press: 27 April 2010
Abstract
Since the end of the Cold War, the prevention of forced displacement has become a key topic of humanitarian agencies and international political bodies. Though alluring as a human and political solution, it still lacks adequate theoretical analysis. The article examines the challenges and hazards entailed by the emergence of this new concept, which appears to be both multidimensional in its objective and application and controversial in terms of its potential impact on certain norms and principles of international law. For all its many possibilities, the prevention of forced displacement is also a risky concept whose limitations should induce humanitarian operators to handle it with great care and restraint.
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- Copyright © International Committee of the Red Cross 2001
References
1 Maureen Connelly (responsable d'une équipe humanitaire en Tanzanie), dans Réfugiés, hiver 1997, p. 5.
2 Ogata, Sadako, dans HCR, Les réfugiés dans le monde - En quête de solutions, La Découverte, Paris, 1995, p. 129Google Scholar.
3 Pour les développements historiques, voirV. Gowlland-Debbas, »La responsabilité internationale de l'État d'origine pour des flux de réfugiés», dans Société française pour le droit international, Droit d'asile et des réfugiés, Colloque de Caen, Pedone, Paris, 1997. pp. 93–96; Jaeger, G., «Les Nations Unies et les réfugiés», La reconnaissance de la qualité de réfugié et l'octroi de l'asile, Actes de la journée d'études du 21 avril 1989, Bruylant, Bruxelles, 1990, pp. 105–é108Google Scholar.
4 La Convention relative au statut des réfugiés, adoptée en 1951 à Genève, ne parle pas des causes des mouvements de réfugiés et fait reposer toutes les obligations sur l'État d'asile. L'«exilic bias» qui entache le régime international des réfugiés est aujourd'hui dénoncé par la doctrine. Voir notamment Coles, G. J. L., «Approaching the Refugee Problem Today», dans Loescher, G./Monahan, L. (eds), Refugees and International Relations, Oxford University Press, Oxford, 1990, pp. 373–410Google Scholar.
5 L'initiative du Canada à la 35e session de la Commission des droits de l'homme en 1979 (voir rapports sur les 35e et 36e sessions de la Commission des droits de l'homme, doc. ONU E/1979/36 et E/1980/13) aboutit à la designation, en 1981, d'un rapporteur spécial en la personne de Sadruddin Aga Khan, ancien haut commissaire pour les réfugiés. Celle de la RFA aboutit à l'adoption de la résolution 35/124 du 11 décembre 1980 intitulée «Coopération internationale destinée à prévenir de nouvelles arrivées massives de réfugiés», et à l'etablissement d'un groupe d'experts gouvernementaux sur la question. Voir R. Hoffmann, «Refugee-generating policies and the law of State responsibility», Zeitschrift für ausländisches öffentiiches Recht und Völkerrecht, 1985, pp. 694–713.
6 Voir Commission des droits de l'homme, Les droits de l'homme et les exodes massifs, étude établie par Sadruddin Aga Khan, rapporteur spécial, 17 février 1982, doc. ONU E/CN. 4/1503, et Rapport du Groupe d'experts gouvernementaux sur la coopération internationale en vue d'éviter de nouveaux courants de réfugiés, 13 mai 1986, doc. ONU A/41/324.
7 «Lecaractère hautement politisé et idéo-logique de ce débat est représentatif de la conjoncture. II souligne en effet certaines causes de conflits violents qui ont donné lieu à des exodes massifs de réfugiés, mais il a eu peu d'impact et n'a pas donné lieu à des prises de décisions.» – A. Suhrke/A. Zolberg, «Quelle politique face aux migrations forcées?», Esprit, février 1995, p. 137.
8 Cornelio Sommagura, dans CICR, Personnes déplacées a l'intérieur de leur pays, dans Rapport du Symposium, Genève, 1996, préface.
9 HCR/EXCOM, Wore sur la protection internationale, 31 août 1993, doc. ONU A/A.C. 96/815, par. 34.
10 Nations Unies, Agenda pour la paix, Rapport présenté par le secrétaire général, 17 juin 1992, doc. ONU A/47/277, par. 26.
11 BETTATI, M., Le droit d'ingérence – Mutation de l'ordre international, Odile Jacob, Paris, 1996, p. 245Google Scholar. – Cet interet soudain pour l'action préventive tient fondamentalement au fait que les conséquences économiques, sociales, politiques et écologiques des déplacements forcés de population sont considérées par les pays hôtes et les pays contributeurs aux programmes du HCR comme ayant atteint un seuil critique. On ne s'étonnera done pas que des considérations financières soient souvent avancées à l'appui de l'approche préventive. Le HCR s'interroge: « Que se serait-il passé au Rwanda si les quelque deux milliards de dollars américains consacrés aux secours pour les réfugiés les deux premières semaines de la situation d'urgence avaient servi à maintenir la paix, à protéger les droits de l'homme et à promouvoir le développement dans la période qui a précédé l'exode?», Les réfugiés dans le monde – En quête de solutions, La Découverte, Paris, 1995 p. 239Google Scholar. – Dans une proposition soumise aux États membres en mars 1996, la Commission européenne constate «… qu'il est devenu extrêmement coûteux de réparer les effets de conflits violents en Afrique», L'Union européenne et le problème des conflits africains: le rétablissement de la paix, la prévention des conflits et au-delà, CCE, SEC (96) 332 final, Bruxelles, 6 mars 1996.
12 Bien que préserves, les références au concept de prévention étaient rares précédemment. Il y a plus d'un demi-siècle, Simpson Hope écrivait déjè: «Prévenir vaut mieux que guérir, et l'action internationale doit s'orienter vers la prévention de nou-veaux courants de réfugiés en diminuant les tensions, politiques et sociales, qui risquent de provoquer des mouvements migratoires inopinés.» Cité par Jaeger, op. cit. (note 3), p. 113.
13 Luca, D., «Intervention humanitaire: questions et réflexions», International Journal of Refugee Law, 1993, pp. 444–461Google Scholar; V. Raisson, «Le défi de la prévention des conflits», Le monde diplomatique, février 1998, p. 3; Fondation Roi Baudouin/Médecins sans frontières, Conflits en Afrique – Analyse des crises et pistes pour une prévention, Rapport de la Commission Régions africaines en crise, Bruxelles, GRIP, 1997Google Scholar.
14 HCR/EXCOM, Note sur la protection internationale, 25 août 1992, doc. ONU A/AC. 96/799, par. 26.
15 HCR, Les réfugiés dans le monde – Les personnes déplacées: l'urgence humanitaire, La Découverte, Paris, 1996, pp. 2 et 278Google Scholar.
16 Castles, S./Miller, M., The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World, Macmillan, London, 1993, pp. 82–96Google Scholar; van Hear, N., Migration, Displacement and Social Integration, United Nations Research Institute for Social Development, Occasional Paper No. 9, Geneva, 1994, p. 7Google Scholar.
17 Op. cit. (note 15), p. 35.
18 Castles/Miller, op. cit. (note 16), p. 102.
19 Cohen, R., «Recent trends in protection and assistance for internally displaced people», dans Hampton, J. (ed.), Internal Displaced People – A Global Survey, Earthscan, London, 1998, p. 5Google Scholar.
20 Cité dans op. at. (note 15), p. 38. – Le phénomène des déplacements forcés de population reste marqué par une grande dynamique qui en accroît la complexite. Les différentes catégories recensées ne sont pas étanches. Elles s'entrecroisent souvent, processus au cours duquel des personnes sont absorbées et rejetées d'une catégorie à une autre. Une personne peut ainsi, dans un prepeople mier temps, être déplacée a l'intérieur de son pays, devenir ensuite réfugiée dans un État voisin, être de nouveau déplacée dans son pays d'asile avant d'être enfin rapatriée. L'exode des réfugiés rwandais, de la zone de sécurité au Rwanda aux camps à l'est de la République démocratique du Congo avant de s'enfoncer plus à l'intérieur du territoire, illustre à merveille ce processus.
21 Op. cit. (note 15), p. 99.
22 Principes directeurs relatifs au déplacément de personnes à l'intérieur de leur propre pays, doc. ONU E/CN.4/1998/53/Add. 2, Introduction.
23 CICR, «Personnes déplacées à l'interieur de leur pays: mandat et rôle du Comité international de la Croix-Rouge», RICR, no 838, juin 2000, pp. 479–490Google Scholar.
24 M. Bettati, op.cit. (note 11), p. 250.
25 HCR, Les réfugiés dans le monde. L'enjeu de la protection, Paris, La Découverte, 1993, p. 8.
26 Ibid. pp. 14–22.
27 Reychler, L., «Les crises et leurs fondements. La prévention des conflits violents», Fondation Roi Baudouin/Médecins sans frontières (éd.), Conflits en Afrique. Analyse des crises et pistes pour une prévention, Grip-Éditions complexes, Bruxelles, 1997, p. 61Google Scholar. – Une prévention prospective et globale a rarement été tentee, et si elle l'a été, ce n'était généralement qu'a titre thérapeutique, pour éviter la répétition de catastrophes majeures. Les efforts entrepris au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour la reconstruction de l'Allemagne de l'Ouest et du Japon et le Plan Marshall pour le redressement de l'Europe occidentale demeurent les rares exemples en la matière.
28 Doc. ONU S/1998/318, 24 avril 1998. Les par. 53–56 du rapport portent en particulier sur la question des réfugiés.
29 Op. cit. (note 25), p. 23.
30 Ainsi, les analystes s'accordent à reconment naître qu'en Somalie, la cause immédiate des déplacements est la désintégration de l'ordre public, avec pour conséquence la désorganisation de la production et de la distribution. Au Soudan, par contre, elle réside dans l'imtion position de lois et règlements inacceptables pour les populations du sud du pays.
31 Stravropoulou, M., dans «Des victimes oubliees», Réfugiés, I–1996, p. 28Google Scholar, regroupe les causes immédiates des déplacements en deux catégories: le déplacement voulu par les autorités étatiques ou insurgées (expulsion et installation forcée) et le déplacement résultant d'autres circonstances (violation systématique des droits et libertés, guerres, conflits armés, violence généralisée, réinstallation résultant de politiques de développement et de dommages environnementaux). La coercition demeure l'élément clef de cette catégorisation.
32 Op. cit. (note 25), p. 122.
33 Déclaration du CICR au Symposium commémoratif OUA/HCR sur les réfugiés africains et les problèmes de déplacements forcés de population, Addis-Abeba, 8–10 septembre 1994, Genève, 1994, p. 5.
34 Op. cit. (note 15), p. 269.
35 Durieux, J.-F., «Le rôle du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés», dans Société française pour le droit international, Droit d'asile et des réfugiés, Colloque de Caen, Pedone, Paris, 1997, p. 196Google Scholar.
36 La question de la responsabilité est devenue un thème central en droit des réfugiés. Voir Gowlland-Debbas, op. cit. (note 3), pp. 93–131; Tomuschat, C., «State Responsibility and the country of origine», dans Gowlland-Debbas, V. (ed.), The problem of Refugees in the Light of Contemporary International Law Issues, Martinus Nijhoff, The Hague, 1996, pp. 59–79Google Scholar; W. Czaplinski/P. Sturma, «La responsabilité des États pour les flux de réfugiés provoques par eux», Annuaire frangais de droit international, 1994, pp. 159–169.
37 «Ne pourrait-on dire même que parmi les causes multiples menant à l'exode massif de Haïti ou de Cuba se trouvaient les sanctions économiques imposées par certains États ou par le Conseil de sécurité?», s'interroge Gowlland-Debbas, op. cit. (note 3), p. 130. – En préface à Carlier, J.-Y., Qu'est-ce qu'un réfugié?, Bruylant, Bruxelles, 1998Google Scholar, François RIGAUX écrit: «… on en vient à mieux comprendre pourquoi le demandeur d'asile a été transformé en suspect: tenir pour bien fondé sa qualité de réfugié, ce n'est pas seulement mettre en accusation le gouvernement du pays dont il est originaire, cela conduit aussi à inclure dans le verdict de culde pabilité ceux qui ont vendu des armes aux tortionnaires, porté secours aux dictateurs, été complices d'un endettement insupportable.» Le recent rapport de la commission d'enquête indépendante de l'ONU sur le génocide rwandais épingle la responsabilité partagée du système des Nations Unies dans son ensemble et de ses principaux membres dans ce drame, à l'origine de plus de trois millions de réfugiés.
38 Société française pour le droit international (éd.), op. cit. (note 3), p. 149.
39 Gowlland-Debbas, op. cit. (note 3), p. 130.
40 Ainsi, dans son dernier Rapport sur les causes des conflits et la promotion d'une paix et d'un développement durables en Afrique, doc. ONU S/1998/318, le secrétaire général autrede l'ONU plaide en faveur de sanctions individuelles.
41 Le choix de la voie non répressive par indiviles autorités sud-africaines demeure controversé. Le débat se poursuit. II ne sera Jamais clos, etiln'est peut-être pas souhaitable qu'il le soit. L'important, pour le présent propos, est d'observer qu'au cours de ce douloureux exercice, beaucoup d'artisans, de serviteurs de l'apartheid, de même que, sur un plan different, d'anciens activistes des mouvements de libération, qui ne se définissaient autrement qu'à travers un système, une structure, une organisation ou une idéologie, ont pris conscience de leur responsabilité indivilduelle dans les crimes qui ont marqué l'histoire de ce pays et conduit à l'exil un grand nombre de ses citoyens. C'est là un acquis indéniable.
42 Op. cit. (note 35), p. 195. «Flux de réfugiés», «mouvements de réfugiés», «flux migratoires», «afflux de demandeurs d'asile», ou encore «déplacéments massifs de population» sont des expressions entendues régulièrement.
43 HCR, Les réfugiés dans le monde, op. cit. (note 2), pp. 43–44.
44 «Certains gouvernements semblent être parvenus à la conclusion suivante: le moyen le plus facile de résoudre le problème des réfugiés consiste tout simplement à s'astion surer que les populations déplacées et affligées sont contraintes de rester dans leur propre pays», HCR, Les réfugiés dans le monde, op. cit. (note 2), p. 53.
45 D. Meissner, «Managing migrations», Foreign Policy, no 86, 1992, pp. 52–68.
46 HCR, Les réfugiés dans le monde, op. cit. (note 2), p. 53. La manière dont les États interprètent et mettent en œuvre le concept de prévention s'avere quelque peu différente de la conception qu'en ont les organisations humanitaires.
47 Op. cit. (note 15), p. 48. – Ce danger est également souligné par d'autres: G. S. Goodwin-Gill, «The right to leave, the right to return and the question of a right to remains», dans Gowlland-Debbas, op. cit. (note 36), p.103; Landgren, K., «Safety Zones and International Protection: A Dark Grey Area», International Journal of Refugee Law, 1995, p. 457Google Scholar.
48 J.-C. Rufin, … «La maladie infantile du droit d'ingérence», Le débat, no 67, novembre-décembre 1991, p. 27. À l'occasion du Sommet du millenaire, le président algérien, Abdelaziz Bouteflika, a exprimé en ces termes cette préoccupation devant l'Assemblée générale des Nations Unies: «We do not deny that the UN has the right and the duty to help suffering humanity, but we remain extremely sensitive to any undermining of our sovereignty, not only because sovereignty is our last defense against the rules on an unequal world, but because we are not taking part in the decision-making process of the Security Council.» Refugees, no 117, 1999, p. 2. Cette déclaration renouvelle les réserves exprimées à la Commission des droits de l'homme de l'ONU en 1992 par un grand nombre de pays en développement sur la proposition de désignation d'un expert indépendant chargé d'étudier les questions des droits de l'homme relatives aux déplacés internes.
49 Op. cit. (note 25), p.74.
50 Voir par exemple Dupuy, R. J., «L'assistance humanitaire comme droit de l'homme contre la souveraineté de l'État», dans Kalshoven, F. (ed.), Assisting the Victims of Armed Conflicts and Other Disasters, Martinus Nijhoff, The Hague, 1989, pp. 27–34Google Scholar; S. Marcus-Helmons, «Le droit d'intervention, un corollaire des droits de l'homme?», Revue trimestrielle des droits de l'homme, 1992, pp. 471–481.
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52 Institut de droit international, Résolution…, op. cit. (note 51), par. 7, préambule.
53 Ibid., article premier.
54 Verhoeven, J., «Remarques sur le droit d'ingérence humanitaire», dans Variations sur l'éthique. Hommage à Jacques Dabin, Facultés universitaires St-Louis, Bruxelles, 1994, p. 386Google Scholar; Y. Sandoz, «Droit ou devoir d'ingerénce, droit à l'assistance: de quoi parle-t-on?», RICR, no 795, mai-juin 1992, p. 226.
55 Dupuy, P.-M., Droit international public, 3e éd., Paris, Dalloz, 1995, p. 84Google Scholar.
56 Voir notamment Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles comen temps de guerre (IVe Convention), du 12 août 1949, art. 23 et 59; Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I), du 8 juin 1977, art. 54 et 69–71; Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole II), du 8 juin 1977, art. 14 et 18, par. 2.
57 Sandoz, Y., «Le droit d'initiative du Comité international de la Croix-Rouge», German Yearbook of Internatinal Law, vol 22, 1979. pp. 352–373Google Scholar.
58 Art. 9/9/9/10 commun aux quatre Conventions de Genève de 1949 et art. 3 comen mun à ces Conventions. Aux termes de ces dispositions, si le CICR bénéficie d'une situationnel tion privilégiée et apparaît comme le modèle auquel doivent se conformer les autres organismes qui peuvent prétendre offrir leurs services, il n'en a pas pour autant l'exclusivité.
59 M. Torelli, «De l'assistance è l'ingérence humanitaires?», RICR, no 795, mai-juin 1992, p. 243.
60 «Les États sur le territoire desquels de telles situations de dêtresse existent ne refuseront pas arbitrairement de pareilles offres de secours humanitaires», Institut de droit international, Résolution… op. cit. (note 51), art. 5, par. 2.
61 Torelli, op. cit. (note 59), p. 244; Sandoz, op. cit. (note 57), p. 365, écrit à ce propos que le systeme de l'article 3 «autorise pratiquement le CICR (ou un autre organisme humanitaire impartial) à pénétrer sur un territoire sans l'accord d'un gouvernement qui représents encore l'ensemble de l'État sur le plan international».
62 Luca, op. cit. (note 13), p. 427.
63 M. Bedjaoui, «Le droit humanitaire à l'ère des ruptures des consensus nationaux et internationaux», Rapport à la Commission indépendante sur les questions humanitaires intemationales, dans La guerre d'aujourd'hui – défi humanitaire, Berger-Levrault, Paris, 1986, p. 63Google Scholar; Corten, O./Klein, P., «Droit d'ingérence ou obligation de réaction armée?», Revue belge de droit international, vol. XXIII, 1990, pp. 413–414Google Scholar.
64 Affaire du Detroit de Corfou (fond), Arrêt, C.I.J. Recueil 1949, p. 22, et Affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (fond), Arrêt, C.I.J. Recueil 1986, p. 114, par. 218. Voir également P. M. Dupuy, «Droit international humanitaire et maintien de la paix et de la sécurité internationale: harmonie ou contradiction?», dans Rafâa Ben Achour et Slim/Laghmani (éds), «Les nouveaux aspects du droit internationals, Rencontres internationales de la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, Colloque des 14–16 avril 1994, Pédone, Paris, 1994, pp. 103–104.
65 Dans sa résolution 43/31 du 8 décembre 1988, l'Assemblée générale des Nations Unies a réaffirmé «… la souveraineté des États affectés et le rôle premier qui leur revient dans l'initiative, l'organisation, la coordination et la mise en œuvre de l'assistance humanitaire sur leurs territoires respectifs».
66 Paye, O., Sauve qui veut? Le droit international face aux crises humanitaires, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 72Google Scholar; O. Corten, «Nouvel ordre international humanitaire ou droit d'ingérence?», dans Association Droit des Gens (éd.), À la recherche du nouvel ordre mondial, Tome II: L'ONU: mutations et défis, Éditions Complexes, Bruxelles, 1993, pp. 161–162. – Voir également le principe 5 des Principes directeurs concernant le droit à l'assistance humanitaire, adoptés par l'Institut international de droit humanitaire, San Remo, RICR, no 804, novembre-décembre 1993, pp. 548–554.
67 Verhoeven, op. cit. (note 54), p. 383; Paye, op. cit. (note 66), p. 72.
68 Paye, ibid., pp. 269–270; Corten, O./Klein, P., Droit d'ingérence ou obligation de réaction?, Bruxelles, Bruylant, 1992, pp. 271–274Google Scholar.
69 Torelli, op. cit. (note 59), p. 245.
70 Une abondante littérature existe sur cette question. Voir par exemple Bettati, M./Kouchner, B. (éds), Le devoir d'ingérence, Denoël, Paris, 1987Google Scholar; Bettati, op. cit. (note 11); M. Bedjaoui, «La portée incertaine du concept nouveau de devoir d'ingérence dans un monde troublé: quelques interrogations », Le droit d'ingerence est-il une noureaction velle légalisation du colonialisme?, Actes du Colloque organisé par l'Acad1émie du Royaume du Maroc, Rabat, 14–16 octobre 1991, pp. 232–263; Verhoeven, op. cit. (note 54).
71 Kouchner, B., Le malheur des autres, Odile Jacob, Paris, 1991Google Scholar.
72 Sandoz, op. cit. (note 54), p. 225.
73 Sur l'initiative de la France, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté trois résolutions importantes par lesquelles elle invite tous les États qui ont besoin d'une assistance humanitaire pour les victimes de catastrophes naturelles et de situations d'ur-gence du même ordre – pudique allusion proaux guerres civiles – à en «faciliter la mise en œuvre par [les] organisations» compétentes (résolution 43/137 du 8 décembre 1988; voir aussi les résolutions 45/100 du 14 décembre 1990 et 46/182 du 19 décembre 1991). Toutefois, elle insiste également sur «la souveraineté des États affectés et le rôle premier qui leur revient». Dans son arrêt du 27 juin 1986 (Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci), la Cour était cependant allée plus loin, puisqu'elle avait admis que «la foumiture d'une aide strictement humanitaire à des personnes ou à des forces se trouvant dans un autre pays (…) ne saurait être considérée comme une intervention illicite», si elle présente un caractère strictement humanitaire et est prodiguée sans discrimination (loc.cit. (note 64), p. 124–125).
74 Affaire des activites militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (loc. cit. (note 64), p. 180, par. 189). Dans le même sens, voir l'opinion individuelle du Juge Ago, pp. 183–184, par. 6.
75 Verhoeven, op. cit. (note 51), p. 24; Paye, op. cit. (note 66), p. 126; Corten/Klein, op. cit. (note 68), p. 167.