Cambios hasta cierto punto: Segregación residencial y desigualdades económicas en Montevideo (1996–2015)

Abstract

El objetivo de este trabajo es analizar la dinámica de los procesos de segregación residencial y las desigualdades económicas en la ciudad de Montevideo desde los años 90 hasta la primera década y media de los 2000. En Montevideo en las últimas dos décadas se han registrado avances significativos en la reducción de las desigualdades económicas, a pesar de lo cual, las desigualdades en el espacio urbano no han disminuido en igual medida. Se elabora una metodología de construcción de índices e indicadores cuantitativos de desigualdad y pobreza a través de fuentes estadísticas oficiales (encuestas nacionales a hogares). La evolución de estos indicadores entre los años 1996 y 2015 se observa y compara para diferentes regiones de la ciudad. Éstas surgen de un índice de segregación residencial a partir de información socioeconómica de los hogares a nivel de segmento censal, para esto se utiliza como fuente los censos de población, vivienda y hogares del año 1996. Los principales, indicadores de desigualdad económica considerados son el índice de Gini, la incidencia de la pobreza y los índices de entropía generalizada; también se ensaya un análisis comparativo del valor de la vivienda a nivel de barrios en Montevideo para los años 1996 y 2015 con el fin de identificar áreas que han depreciado o apreciado su valor.

This article analyzes the dynamics of the processes of residential segregation and economic inequalities in the city of Montevideo from the 1990s to 2015. In Montevideo during the past two decades there have been significant reductions in economic inequalities; despite these, inequalities in the urban space have not diminished in equal measure. To address the problem, we use a methodology using quantitative indicators of inequality and poverty based on official statistical sources (national household surveys). We describe the evolution of these indicators between 1996 and 2015 and compare them for different regions of the city. Regions are defined by the application of a residential segregation index based on household socioeconomic information at the level of the census segment using population censuses bases of 1996. The main indicators of economic inequality we consider are the Gini index, the incidence of poverty and generalized entropy indices, and comparative analysis of the value of housing at neighborhood level in Montevideo for 1996 and 2015.

De la “Atenas del Plata” a la “Suiza de África”: Ni tanto, ni tan poco

La segregación socioespacial urbana en el Uruguay puede a primera vista parecer muy lejana de los procesos de la región; de las dinámicas de las grandes metrópolis latinoamericanas a partir de la consideración de que es un país pequeño de alto desarrollo humano y con un nivel de desigualdad y pobreza bajo en el contexto regional.¹ No obstante, varios aspectos llaman la atención.²

Montevideo es una ciudad de porte medio, que concentra cerca de la mitad del producto bruto interno nacional, es la capital administrativa del país con una infraestructura urbana y patrimonio edilicio —construido en la primera mitad del siglo XX— muy relevante; y que tuvo una tendencia histórica a la macrocefalia urbana (al igual que otras ciudades del cono sur como Santiago de Chile y Buenos Aires) con casi la mitad de la población del país y más de un 90 por ciento de su población en áreas urbanas (ver anexo 2).³

A su vez en la primera mitad del siglo XX se construyó bajo el mito de la excepcionalidad como la Atenas del plata, con un estilo de urbanización europea, —temprano en el contexto latinoamericano—, cuyo entramado social se basaba en la visibilidad, relevancia e intersticialidad de los sectores medios en todos los barrios (Barrán y Nahun 1984). Una ciudad que no había producido el gueto de las clases altas típicos de otras ciudades de la región en la misma época. A pesar de lo cual, existían barrios emblemáticos de clase media y de clase alta, así como también fenómenos de marginación urbana.

En las últimas tres décadas la ciudad fue escenario de cambios socioeconómicos y urbanos relevantes: la expansión cuantitativa de asentamientos irregulares en la periferia, la extensión del área metropolitana de la capital —unido a procesos de segregación residencial y segmentación social— hacia el área costera y sur; iniciativas de proyectos de barrios privados de clases medias altas, y en años más recientes procesos de gentrificación del casco histórico de la ciudad. También se suman, por una parte, procesos de criminalización y estigmatización social de la pobreza urbana, por otra, políticas públicas sociales focalizadas hacia zonas más pobres y políticas redistributivas dirigidas a la reducción de la desigualdad económica.

En este contexto, el trabajo se centra en el análisis comparativo de la evolución de los procesos de segregación residencial y la dinámica de las desigualdades económicas.

La producción de desigualdades sociales urbanas y específicamente de la segregación socioespacial en las ciudades latinoamericanas durante las últimas décadas es una temática de alta relevancia pública y académica.⁴ Es frecuente en la literatura entender la segregación urbana a partir de desigualdades socioeconómicas, en especial de los procesos de segregación residencial. La emergencia de la segregación residencial (Sabatini 2000) se vincula a las reformas del mercado del suelo que están en la base de las lógicas concentradoras de los mercados urbanos. En particular la capitalización de rentas del suelo y las políticas de gestión urbana tienen consecuencias directas sobre la emergencia y multiplicación de desigualdades sociales en el territorio como los procesos de segregación residencial y de gentrificación.⁵ La segregación residencial se expresa en diversas dimensiones, como la tendencia de grupos a concentrarse en determinadas zonas, con una composición social homogénea y la percepción subjetiva común de quienes la habitan.

Por tanto, el lugar de residencia es uno de los factores principales del “habitar en la ciudad” en la producción de desigualdades urbanas, aunque no el único. Se retroalimenta con la reproducción de desigualdades estructurales socioeconómicas y mediante factores socioculturales que contribuyen a la formación de “fronteras simbólicas” en el espacio territorial (Di Virgilio y Perelman 2014).

Un marco analítico interesante presentado por Duhau (2013) define la “división social del espacio residencial”. En su perspectiva la segregación se produce en su sentido más “fuerte” cuando la división social del espacio está acompañada de medidas coercitivas. No obstante, en ausencia de mecanismos “coercitivos” la división del espacio residencial es determinada por el funcionamiento del mercado de suelo y vivienda (mercado inmobiliario formal e informal), la estratificación socioeconómica de los hogares y la práctica de los agentes privados y las políticas públicas. Según el autor el grado de homogeneidad interna entre zonas o unidades territoriales supone una “jerarquía socioespacial” y una fuerte disparidad entre las mismas (Duhau 2013, 87).⁶ Las jerarquías socioespaciales son producidas por la “forma de producción del espacio habitado” y la “segmentación del o los mercados inmobiliarios”, que son reforzadas a su vez por las diferencias de clase social y estratificación sociocultural.

Las formas en que se expresa la segregación residencial en las ciudades de América Latina son diversas en grado y extensión.

En las últimas décadas, los impactos de la aceleración de los procesos de globalización y del empobrecimiento de sectores medios y populares sobre la transformación de la trama urbana, ha recibido creciente atención pública y análisis académicos en las ciudades del Cono Sur. Por ejemplo, el estudio de Prévôt Schapira (2000) es significativo a la hora de mostrar cómo los procesos de globalización económica se acompañaron de procesos de precariedad y flexibilización en el mundo del trabajo e impactaron en el tejido social y la trama urbana, produciendo una “nueva geografía social” con lógicas de demarcación entre zonas muy ricas y muy pobres. Esta nueva configuración espacial exacerbó las diferencias sociales, con el encerramiento de sectores medios en espacios privados, el fraccionamiento de los sectores populares en el territorio; el debilitamiento de los espacios públicos de socialización y solidaridad; y como contrapartida, el incremento de la violencia y temor entre grupos sociales. Así pues, el territorio urbano produce y reproduce diversas modalidades de fragmentación, segregación y secesión entre grupos y sectores de la sociedad (Segura 2012).

En la literatura local, los temas de segregación socioespacial y residencial en la ciudad de Montevideo han tenido un creciente espacio en el debate y análisis académico.

Los procesos de diferenciación social en el territorio se han relacionado con transformaciones en las estructuras de la familia, la escuela e instituciones educativas, la reconfiguración de las organizaciones e identidades barriales, los cambios en el empleo, en las normas de convivencia y pautas de integración social. Los estudios urbanos en el país identifican cambios de largo plazo en la ciudad que profundizan la fragmentación socioeconómica y segregación urbana(Colombo y Messina, 2012), que son acompañados de cambios sociales de estilos de vida y pautas de consumo diferentes, así como de procesos de desintegración y exclusión social de sectores pobres, que retroalimentan el círculo de la pobreza; y colocan la desigualdad social como un tema fundamental (Veiga 2015).

No obstante, en este contexto el presente trabajo tendrá como foco la segregación residencial en Montevideo y en este sentido dos trabajos son antecedentes de particular interés.

Katzman y Retamoso (2006) identificaron cuatro regiones en la ciudad, elaborando indicadores de segregación residencial (Duncan, varianza, exposición y clustering) aplicado en sesenta y dos barrios, utilizando como fuente de datos la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística (INE) para los años 1986 y 2004 tomando variables educativas para la construcción de los índices de segregación residencial.

En un trabajo más reciente, Aguiar (2016), elabora una nueva regionalización de la ciudad (tomando como unidad geográfica a los barrios, a los segmentos censales y a las manzanas o zonas censales) utilizando índices de segregación residencial en base a indicadores de múltiples dimensiones (sexo, ocupación, nivel educativo jefe, equipamiento hogar, material techo y baños de la vivienda, necesidades básicas insatisfechas).⁷

Tal como se menciona anteriormente, el objetivo de nuestro trabajo es analizar los procesos de segregación residencial y la evolución de la desigualdad en la ciudad de Montevideo durante las últimas dos décadas. En este sentido, se parte de una regionalización de la ciudad a partir de la construcción de índices de segregación residencial para el análisis comparado de indicadores de pobreza y desigualdad que evidencian procesos de producción de desigualdades económicas en el espacio urbano.

Varias son las preguntas que surgen al respecto: ¿cuál ha sido la evolución de la distribución del ingreso económico durante las últimas dos décadas en Montevideo?, ¿dichas tendencias se expresan en igual medida en las diversas zonas y barrios de la ciudad?

Para responder a las mismas, se plantea como hipótesis general —que surge y se refuerza a la luz de los resultados empíricos que arroja el presente trabajo— que la dinámica de las desigualdades económicas no se puede explicar por sí sola, sino que se retroalimenta en un complejo espacio multidimensional de desigualdades sociales en el entramado urbano. La posición y evolución del desarrollo urbano y la producción de desigualdades económicas en la ciudad de Montevideo durante las últimas dos décadas evidencian un panorama dispar. Si bien algunas políticas públicas macro orientadas a la redistribución de la riqueza, así como la extensión de servicios públicos urbanos y políticas locales más focalizadas sobre cuestiones sociales emergentes en el territorio, tuvieron efectos positivos en la moderación de la desigualdad económica y la reducción de la pobreza; los logros no han impedido la reproducción de las desigualdades sociales en el espacio urbano, particularmente por la persistencia de procesos de segregación residencial, que continúa siendo un reto imperativo para la política pública urbana.

Desarrollo y distribución de la riqueza en Uruguay: Entre el legado histórico y las reformas recientes

Uruguay se ubica clasificado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como un país de alto desarrollo humano y con un alto gasto público social, en los primeros puestos de América Latina. Al mismo tiempo, se trata de una economía de escala pequeña que cuenta con producto bruto interno (PBI) per cápita de rango medio en el escenario internacional.

El itinerario histórico de Uruguay de las últimas tres décadas deja un saldo de desarrollo ambivalente, entre una mirada externa “optimista” respecto a los “logros” de una sociedad relativamente “igualitarista” y una perspectiva crítica respecto a un legado histórico más igualitario que el periplo reciente, y un presente aún distante de las sociedades más igualitarias del “mundo más avanzado” (Bértola y Alvarez 2010).

La última década y media 2000–2015 se trata de un período histórico pautado por una dinámica de ciclos económicos y políticos dispares. En cuanto al proceso de desarrollo económico estuvo pautado por una dialéctica de ciclos de crisis y crecimiento. Por una parte, los años 2002–2003 fueron los más críticos debido a una larga y profunda crisis económica que tiene su inicios hacia 1999, en un marco de crisis regional primero en Brasil y más tarde en Argentina y que continúa hasta el año 2004. El período posterior a la poscrisis de 2005–2014 se puede caracterizar como un ciclo de fuerte crecimiento económico aprovechando una buena oportunidad de expansión hacia el comercio exterior del sector primario y agropecuario de la economía, así como una gran atracción de inversión extranjera en el país y con crecimiento de la oferta del empleo. Este ciclo de crecimiento económico no sólo recupera los ritmos de crecimiento económico precrisis sino supera los niveles de crecimiento de la década del noventa. No obstante a partir de 2015 se aprecia una coyuntura de enlentecimiento del ritmo de crecimiento económico.

En forma paralela se produjeron procesos políticos de cambio electoral. A partir de las elecciones de 1999 el Frente Amplio (FA; una coalición política que aglutina organizaciones y partidos políticos del centro a la izquierda del espectro del sistema político) se consolida como principal partido de oposición con mayoría parlamentaria y desafiante del bipartidismo tradicional histórico dominado por los partidos Colorado y Nacional y se asiste al último gobierno del Partido Colorado en la postransición democrática. Es importante señalar además que el FA accede al gobierno municipal de la ciudad de Montevideo en 1990 y lo mantiene en las elecciones municipales sucesivas hasta el presente. En las elecciones de 2004 el FA conquista el gobierno nacional, el cual lo va a mantener por dos períodos seguidos. Con el giro a la izquierda, se van a impulsar una serie de reformas de políticas públicas orientadas a una mayor equidad social.

Más allá de los giros políticos, la dialéctica de los procesos económicos y políticos tuvo impactos menores y lentos sobre la dinámica y evolución año a año de las desigualdades económicas en el país.

Los estudios sobre el desarrollo del país, muestran que las convergencias históricas entre desarrollo económico y humano pueden explicarse por el desarrollo de un régimen democrático inclusivo, un rol activo del estado en la redistribución de recursos, la implementación temprana de políticas de bienestar, así como una intervención pública orientada a la protección de los sectores pobres más vulnerables (PNUD 2008, 46).

Los estudios más recientes sobre las últimas dos décadas que los avances en términos de mejoras del crecimiento económico, ingreso promedio y bienestar se han visto inhibidos por el incremento de la desigualdad de ingresos. La concentración de ingresos incidió negativamente en el deterioro del desarrollo humano y operó como barrera para la reducción de la pobreza. En este sentido se pueden observar tres movimientos en los índices de desigualdad económica, el período entre 1991 y 1997, donde el crecimiento económico no modifica los niveles de desigualdad (con un índice de Gini que se mantiene entre 0,41 y 0,42); el período de la crisis y la poscrisis (1998–2007) continúa aumentando la desigualdad (el índice de Gini sube a 0,45) y a partir del año 2008 se verifica un leve descenso de los valores de los índices y una caída significativa de los niveles de pobreza volviendo a los valores más bajos de inicios de la década del noventa (ver anexo 1).

Entre las políticas públicas que tuvieron incidencia en la distribución del ingreso en el período más reciente (PNUD 2008) se destacan varias reformas.

La reforma tributaria implementada en 2007 y 2008 por medio de la cual se eliminó el impuesto a las retribuciones personales sustituyéndolo por el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF), unido a la reducción de los impuestos indirectos al consumo (IVA) y al que se agregó el impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) dirigido a personas pasivas.⁸ De acuerdo a los estudios existentes consideran que las modificaciones contribuyeron a un sistema tributario más progresivo que el anterior, con un pequeño efecto redistributivo del ingreso y positivo en la reducción de la pobreza.⁹

En el campo de las políticas laborales, se produce la reinstalación de los mecanismos de negociación colectiva (consejos de salarios), con la inclusión por primera vez del sector rural. También se modifica la política sobre el salario mínimo nacional incrementando en forma sustantiva su valor real por primera vez a partir del año 2006 y revitalizando su papel como instrumento de regulación del mercado laboral.¹⁰

Por otra parte, las políticas públicas se orientaron a la expansión y fortalecimiento de la matriz de protección social mediante la jerarquización, transversalidad e integralidad del sector público social.¹¹ La convergencia institucional de políticas sociales, combinó políticas clásicas del Estado Social como una Reforma del Sistema Nacional de Salud, con políticas de protección social orientadas a los sectores sociales más pobres y vulnerables a través de transferencias de rentas no contributivas (asignaciones familiares para niños y adolescentes),¹² a través del sistema de seguridad social y de políticas de asistencia e inclusión social por medio de redes focalizadas hacia diversas formas de vulnerabilidad y exclusión social.¹³

Las desigualdades distributivas en Montevideo y las reformas sociales en las últimas décadas

A efectos de poder caracterizar y medir con mayor detalle cambios en la distribución del ingreso en la ciudad de Montevideo se elaboraron diversos indicadores de desigualdad económica. La evolución de los diferentes índices presentan tendencias similares en el período histórico de referencia, manteniendo valores similares cada uno con muy pequeñas oscilaciones anuales entre 2002 y 2009 y una tendencia a la baja en los últimos años. Si bien la tendencia a la baja es reciente, se debe considerar que estos índices se mueven lentamente en el tiempo y que las reducciones encontradas son significativas.¹⁴

La medida más usada en la medición de la desigualdad de ingreso, el índice de Gini pasa de un valor de 0,44 en 2002 a 0,39 en 2015,¹⁵ o sea cae cinco centésimos, que equivale a un descenso del 11,4 por ciento del punto inicial, situándose en valores bajos para América Latina (ver Gráfico 1).¹⁶

Gráfico 1 Índice de Gini 1996–2015, Montevideo.

Nota: Índice calculado a partir del ingreso per cápita de los hogares sin valor locativo con valores constantes a diciembre de 2011 (ECH, INE).

Los análisis comparados recientes de la región (CEPAL 2010, 188) destacan una evolución positiva de los países latinoamericanos (período 2003–2008) hacia una distribución del ingreso menos inequitativa. Esa tendencia es explicada fundamentalmente por la dinámica del mercado de trabajo (aumento de la oferta de trabajo, de la formalización de puestos de trabajo y el incremento promedio de las remuneraciones salariales) así como de las transferencias públicas recibidas por los hogares de menores ingresos.

En ese sentido las evidencias de la mayor parte de los estudios nacionales (Vigorito y Amarante 2010) coinciden en reconocer que la reducción de la desigualdad económica y la pobreza, tuvo impactos positivos en los sectores sociales de menores ingresos. En las secciones próximas se presentarán algunos indicadores para mostrar diversos tipos de impactos en los sectores más pobres y complejizar las relaciones que tienen las dinámicas de las desigualdades económicas, con los procesos de segregación urbana en la ciudad.

Si bien hay cierto consenso en que las desigualdades económicas no reducen todos los engranajes complejos y multidimensionales de las desigualdades sociales, el ingreso y la renta siguen siendo una fuente principal de explicación de cambios en avances o retrocesos de desarrollo humano y de bienestar social. Asimismo, hay también consenso de la importancia de incluir medidas de desigualdad económica en las mediciones multidimensionales de la desigualdad y la pobreza (Vigorito y Amarante 2010).

A modo de reafirmar dichas tendencias se presentan a continuación algunos indicadores para medir los impactos en sectores de más bajos ingresos de algunas de las principales políticas públicas en el período de referencia. En función de ello, para aproximarnos al efecto ex post de las reformas sociales se construyeron mediciones del índice de Gini y ratio considerando o no los ingresos que representan para los hogares los costos de cobertura y servicios de salud para niños, adolescentes y cónyuges sin cobertura propia.

Del experimento de medición ex post se puede concluir que la implementación de la reforma de la salud favoreció la reducción de la concentración del índice de Gini entre 1 y 2 centésimos (ver Gráfico 2). La reducción de la concentración a partir de la reforma de la salud también puede demostrarse a partir de los resultados de otro indicador de desigualdad, como lo es el ratio entre el decil de mayor y menor ingreso (ver Gráfico 3).

Gráfico 2 Índice de Gini con y sin ingresos por FONASA, 2002–2011, Montevideo.

Nota: Los ingresos que se imputan al hogar por el derecho que tenga cada integrante al Fondo Nacional de Salud (FONASA) corresponden al valor de mercado de la cuota de cobertura de salud que deberían pagar de no contar con el beneficio.

Gráfico 3 Ratio decil mayor y decil menor de los ingresos del hogar con y sin FONASA, 2002–2011, Montevideo.

Nota: Los ingresos que se imputan al hogar por el derecho que tenga cada integrante al Fondo Nacional de Salud (FONASA) corresponden al valor de mercado de la cuota de cobertura de salud que deberían pagar de no contar con el beneficio.

Las políticas públicas y reformas sociales impulsadas en el período impactan también en la composición de ingresos de los hogares. Así pues, el análisis comparado de la composición de ingreso de los quintiles de menor y mayor ingresos en Montevideo en el período muestra cambios y diferencias significativas. Los ingresos del primer quintil de hogares con menores ingresos en el período tuvieron un descenso relativo de la proporción de ingresos provenientes del trabajo e incremento de la relevancia de las transferencias monetarias, de las ayudas monetarias provenientes de otros hogares y de los ingresos en especie. En tanto para el quintil de mayores ingresos, son los ingresos laborales los que tienen mayor importancia y aumentan su participación relativo en el período poscrisis.

Por otra parte, se advierten cambios en la naturaleza y complejidad de las desigualdades que se expresan en espacios multidimensionales. Así pues, emergen viejas y nuevas formas de desigualdad social, cada una con su lógica propia, y que se entrelazan de diversas formas con las desigualdades económicas. En particular, en el marco de este trabajo la problemática se orienta a la persistencia de las desigualdades espaciales expresadas en formas de marginalidad urbana, segregación residencial y fragmentación socioespacial en los territorios urbanos.

Segregación residencial y desigualdades económicas en Montevideo

Con el objetivo de observar la evolución de la desigualdad en el territorio para la ciudad de Montevideo, se construyó un índice de segregación residencial que permitiera identificar al menos tres zonas claramente delimitadas en la ciudad. El número de regiones en la que estaría dividida la ciudad responde fundamentalmente a la posibilidad de estimar con una adecuada precisión indicadores de desigualdad y pobreza en los diferentes subconjuntos poblaciones. Esto se debe a que la principal fuente de información para el cálculo de indicadores son las encuestas continuas a hogares del INE y debe reunirse un número suficiente de casos muestra en cada subconjunto.

El censo de población, vivienda y hogares del año 1996 fue la fuente de información para la construcción del índice. Esto permitió trabajar, en una primera etapa, con un alto grado de apertura geográfica: a nivel de segmentos censales. Éstos son la segunda menor unidad geográfica que considera el INE en su cartografía luego de las zonas o manzanas censales; la ciudad de Montevideo estaba en 1996 conformada por 1033 segmentos censales.

Una vez definida la unidad geográfica primaria, la variable seleccionada para la construcción del índice fue la de cantidad de hogares con NBI (necesidades basicas insatisfechas).¹⁷ Para la construcción del índice, se utilizó una aplicación multiplataforma, software de código abierto: de nombre Geo-segregation Analizer.¹⁸

Los índices de segregación residencial permiten clasificar y comparar la distribución de grupos de población en el territorio a partir de dimensiones consideradas relevantes tales como las de orden socioeconómico y étnico racial, entre otras; posibilitando el análisis en diferentes momentos del tiempo para distintas zonas del territorio de estudio.¹⁹

El coeficiente de localización, elegido para regionalizar la ciudad en este estudio, es útil para identificar unidades espaciales en un área metropolitana que, o bien están subrepresentadas (LQ < 1) o por el contrario están sobrerepresentadas (LQ > 1) en relación a la variable que haya sido considerada, en este caso la proporción de hogares con NBI en cada segmento censal. El paso siguiente a la construcción de un índice a partir del coeficiente de localización, fue la agrupación de segmentos censales de acuerdo al valor que asumen en el índice. Éstos fueron reagrupados en tres regiones con igual cantidad de casos segmentos (terciles).

En los mapas que se presentan a continuación, las áreas geográficas (a nivel de segmento censal) que están sobrerepresentadas en cuanto a cantidad de hogares con NBI se muestran en un extremo color rojo, en orden descendente los segmentos coloreados en naranja, luego amarillo, celeste claro y en el otro extremo, las áreas con valores más bajos del índice —y por tanto subrepresentadas en cuanto a hogares con NBI— se muestran en color celeste (ver a continuación Mapas 1 y 2).

Fig. 1 Mapa 1. Agrupación de segmentos censales según índice del coeficiente de localización, 1996, Montevideo.

Fuente: Elaborado en base a datos de segmentos censales del año 1996 del INE.

Fig. 2 Mapa 2. Agrupación de segmentos censales según índice del coeficiente de localización, 2011, Montevideo.

Fuente: Elaborado en base a datos de segmentos censales del año 2011 del INE.

El análisis por segmentos censales permite apreciar la heterogeneidad y homogeneidad social en el territorio con mayor precisión y a un nivel geográfico menor que los límites administrativos de los barrios.²⁰ En ese sentido, a efectos comparativos se elaboraron dos mapas considerando dos momentos distanciados en el tiempo, los censos de 1996 y 2011. Una primera observación es que ambos mapas muestran diferencias espaciales entre segmentos y zonas bastantes similares, pero cuyas fronteras tienden a reforzarse y comprimirse especialmente en la zona socioeconómica más privilegiada.

Como se puede apreciar en los mapas los segmentos se pueden agrupar a su vez en tres zonas en función de semejanzas de los segmentos de acuerdo al índice mencionado. El análisis comparativo de las desigualdades en el territorio de la ciudad muestra brechas económicas significativas entre la zona más rica (zona 3, en color celeste) y las otras dos zonas (zonas 1 en color rojo y zona 2 en color rosa) (ver Mapa 3).

Fig. 3 Mapa 3. Regionalización espacial de Montevideo en tres zonas.

Fuente: Regionalización en zonas geográficas construido a partir del coeficiente de localización en base a datos de segmentos censales del año 1996 del INE.

Estas diferencias confirman análisis de estudios previos que identifican procesos de segmentación social y segregación residencial que se produjeron durante las últimas décadas en la ciudad, y que se observan en forma más nítida en la comparación entre la zona más rica y la más pobre.

A partir de la lectura de los indicadores calculados en este trabajo, puede afirmarse que la zona centro este del departamento (zona 3) es la que presenta los menores niveles de pobreza y es, al mismo tiempo, la región que —a lo largo del período analizado— más contribuye a la desigualdad total en el departamento (ver Tabla 1). Nótese que a mediados de los años 90 (año 1996) la zona que agrupa los segmentos con mejor proporción de hogares con NBI (zona 3), aporta un 41 por ciento de la desigualdad total en Montevideo.²¹ A principios de los años 2000 la contribución asciende al 54 por ciento (año 2002) y se mantiene en ese orden hasta el año 2007, a partir del año 2008 y hasta el 2010, se evidencia una primera tendencia de disminución del aporte de esta región a la desigualdad total de Montevideo; que coincide con el declive de la desigualdad total en el departamento (observado tanto por el índice de Gini como por los índices de entropía). Finalmente, en los últimos años del período analizado (2014–2015) el aporte de la zona 3 a la desigualdad total es del 50 por ciento (ver Tabla 1). La zona 1 (región noreste y noroeste de la ciudad) es la que registra los mayores niveles de pobreza y a lo largo de todo el período es la que menos aporta a la desigualdad total. Cabe señalar que es también la menos urbanizada de la ciudad lo que implica, entre otras cosas, la falta o inexistencia de servicios públicos, y es donde se registra el menor dinamismo comercial y económico de la capital.

Tabla 1 Indicadores de desigualdad descomposición entropía, Montevideo serie 1996–2015.

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de la encuestas de hogares del INE.

A modo complementario se observan diferencias demográficas importantes entre las zonas definidas para el estudio.²² Mientras la zona 3 muestra una estructura por edades propia de las sociedades con transición demográfica avanzada, la zona 1 se caracteriza por una población joven, con una alta proporción de personas menores de quince años (ver Gráficos 4 y 5). Lo que implica demandas y necesidades diferentes en cuanto a servicios públicos, políticas educativas, en salud y respecto a la organización de los espacios de entorno urbanístico.

Gráfico 4 Pirámide de población Zona 3, Montevideo 2015.

Fuente: ECH 2015.

Gráfico 5 Pirámide de población Zona 1, Montevideo 2015.

Fuente: ECH 2015.

Del análisis comparado de los mapas de segregación residencial de la ciudad (por segmentos censales y zonas) de los años 1996 y 2011 se pueden desprender varias interpretaciones y observaciones. Por un lado, tal como se afirmó previamente se constata a largo plazo un descenso de la desigualdad que se expresa en la reducción de los hogares con mayores niveles de necesidades básicas insatisfechas. Por otro lado, se observa la reproducción de las brechas sociales entre las tres grandes zonas identificadas, con dos agravantes, los hogares con mayores niveles de necesidades insatisfechas se concentran en áreas más focalizadas de la zona 1 (noreste noroeste), y en el otro extremo, también los hogares sin ninguna necesidad básica insatisfecha se concentran en áreas más restringidas de la zona 3 (centro-este), lo que tiende a extender las distancias y fronteras sociales entre grupos sociales extremos de la estructura social —y por tanto a favorecer las tendencias a formación o reproducción de los guetos urbanos y las fronteras socioculturales—.

Por otra parte el análisis comparativo los indicadores de desigualdad económica por zonas en el período más reciente 2002–2015 sigue la tendencia general de mantenimiento de los valores de índice de Gini con una caída importante en los últimos cuatros años. El descenso relativo de los índices de concentración de la riqueza es más notorio en la zona de mejor ingreso económico y bienestar social, mientras se observa en forma más leve en las dos zonas de menores ingresos económicos. Esto puede explicarse por dos factores, el grado de homogeneidad-heterogeneidad en la desigualdad económica interna al interior de cada zona, y por otro lado, la evolución de ingresos entre los distintos deciles. Así pues, las dos zonas de la ciudad más pobres tienen una composición interna más homogénea con una distribución mayoritariamente integrada por los deciles de más bajos ingresos, y además en el período el ingreso medio creció en términos relativos más justamente en esos grupos.²³ Por otra parte, la zona más rica de la ciudad (zona 3) es la que tiene una composición interna más desigual y heterogénea desde el punto de vista económico, y donde se percibe una mayor variabilidad de ingresos entre los distintos grupos, especialmente, tal como se menciona, por el crecimiento relativo menor del ingreso medio de los deciles más altos.

La descomposición de los índices de desigualdad de ingreso es relevante para comprender las diferencias territoriales internas de la ciudad, los procesos de segregación residencial y de desintegración del entramado urbano (Arim 2008, 82).

El análisis de la descomposición de los índices de entropía confirman las tendencias a la baja en el período en las tres zonas, sin embargo no se modifican las brechas significativas entre zonas. Además, se observa que las diferencias en la distribución del ingreso más importantes se producen al interior de las zonas.

En la descomposición de las desigualdades intrazona se observa que las zonas más pobres son más homogéneas al interior en términos de distribución de ingresos. Asimismo, es la zona centro este (zona 3), la que contribuye más a la explicación de la desigualdad económica global (en torno de la mitad de la contribución total).

A efectos de ilustrar otro aspecto de las desigualdades económicas se va a presentar los datos de la evolución de la pobreza económica medida por el método del ingreso (utilizando la metodología del INE de 2006) para cuantificar el número de personas por debajo de la línea de pobreza.

La evolución de la pobreza tuvo una tendencia decreciente de su magnitud cuantitativa en el período poscrisis 2002 y en el posterior ciclo de crecimiento económico, no obstante su descenso no es en la misma proporción en las tres zonas de Montevideo (ver Gráfico 6). Se puede constatar una reducción muy acentuada en la zona 3 de mayor nivel socioeconómico y mucho más moderado en la zona 1 y 2. Especialmente se observa la persistencia de una proporción muy alta de la población bajo la línea de la pobreza en la zona más desfavorecida y con mayor índice de segregación residencial, con valores de pobreza notoriamente por encima del promedio para toda la ciudad.

Gráfico 6 Incidencia de la pobreza (% hogares) por zonas de Montevideo (1996–2015).

Fuente: Elaborado mediante la metodología de línea de pobreza económica 2006 del INE (2012).

La zona de mayor nivel socioeconómico es la que registra los valores más bajos de pobreza económica y su evolución en el tiempo muestra un comportamiento que acompaña los ciclos económicos, elevándose hasta un máximo de 11,10 por ciento de la población residente en la zona 3 en 2003 y luego a medida que comienza el ciclo económico expansivo va reduciendo progresiva y drásticamente los niveles de pobreza hasta valores inferiores al 2 por ciento de la población a partir del año 2010.

La zona 2 muestra un panorama bien distinto. Si bien la tendencia decreciente posterior a la crisis es la misma, le reducción de la pobreza es más moderada aunque con similar tendencia. En el peor año de la crisis alcanzó del 20 al 25 por ciento de los hogares, mientras que a partir del 2014 llega a sus niveles más bajos con menos del 5 por ciento de hogares por debajo de los umbrales de pobreza económica.

La situación de la zona 3 es drásticamente diferente. En una primera aproximación se podría afirmar que la variabilidad de los niveles de pobreza en el tiempo se relacionan y siguen la misma evolución que los ciclos económicos. No obstante, los guarismos observados muestran que en el período de la crisis los valores alcanzados expresan un contexto de pobreza masiva y alta vulnerabilidad social, donde entre el 40 y 54 por ciento de los hogares se encuentra bajo la línea de pobreza, mientras en los ciclos de expansión económica y redistribución se reduce significativamente la pobreza, pero no alcanza a todos, siendo que el 20 por ciento de los hogares se mantienen con carencias materiales importantes por debajo de la línea de pobreza.

La persistencia de la fragmentación social espacial y la segregación residencial en la ciudad se expresa en brechas tan importantes como entre los países más desarrollados y los más dependientes. Se podría decir que mientras la zona 1 se parece a los países de desarrollo humano más alto de Europa, la zona 3 se parece al padrón desigualitario de pobreza masiva típico de los países más desiguales y pobres de América Latina. Además la reducción de la pobreza analizada en el período (tomando a modo ilustrativo, como referencia por un lado, el año 2003, el más grave de la crisis y por otro, el mejor año del ciclo expansivo, el 2014) es muy dispar entre las zonas, a pesar de los cambios en las políticas públicas sociales. Mientras la zonas 1 y 2 reducen drásticamente los niveles de pobreza a valores ínfimos, en la zona 3 más de una quinta parte de los hogares se mantienen en condiciones de pobreza económica.

Para completar el estudio de las desigualdades económicas vinculadas con la segregación residencial se incorporó un análisis georeferenciado por barrios y zonas de la ciudad en base a las encuestas continuas de hogares para los años 1996 y 2015 con un indicador aproximado de renta del suelo urbano construido en base a la estimación que realiza un informante calificado del hogar sobre el valor de alquiler de las viviendas cuando el hogar es propietario u ocupante gratuito, y el valor de alquiler informado cuando el hogar es inquilino de la vivienda (valores estandarizados a precios del año 2011). De esta forma se agruparon los barrios en intervalos que dieron como resultados cinco áreas geográficas que se ordenan en forma bastante similar a la identificación de las tres zonas espaciales utilizadas en este trabajo.

El análisis espacial de los dos Mapas (4 y 5) muestra brechas consistentes y persistentes en el valor de renta proveniente de los inmuebles destinados a uso de vivienda, con valores notoriamente superiores en la zona socialmente más privilegiada y la zona más pauperizada.

Fig. 4 Mapa 4. Agrupación de los barrios de Montevideo según rangos del valor estimado de las viviendas, año 1996.

Fuente: Valor locativo estimado y de alquiler a precios constantes de 2011 de las viviendas por rangos de valores de acuerdo a datos de hogares del Censo de 1996 INE.

Fig. 5 Mapa 5. Agrupación de los barrios de Montevideo según rangos del valor estimado de las viviendas, 2015.

Fuente: Valor locativo estimado y de alquiler a precios constantes de 2011 de las viviendas por rangos de valores de acuerdo a datos de la encuesta continua de hogares de 2015 INE.

Asimismo la evolución temporal de los indicadores en las tres zonas propuesta en este trabajo refuerza dichas tendencias. Por una parte se observa una depreciación relativa de los valores de las viviendas en las tres zonas que en buena parte podría explicarse por tomar el año 1996 en ciclo de crecimiento económico y otro 2015 de enlentecimiento del ciclo expansivo. Por otra parte, la depreciación es notoriamente más abrupta en la zona más pauperizada, lo que significa que son los sectores sociales más pobres los que sufren los perjuicios económicos más graves de pérdida de valor de sus viviendas (ver Tabla 2).

Tabla 2 Valor locativo promedio viviendas en las tres zonas, 1996 y 2015.

Fuente: Valor locativo estimado y de alquiler en pesos uruguayos a precios constantes de 2011 de las viviendas por rangos de valores de acuerdo a datos de la encuesta continua de hogares 1996 y 2015 INE.

Conclusión

Una primera mirada de la evolución de las desigualdades económicas en las últimas dos décadas muestra un descenso significativo de la desigualdad económica. Resultado de una convergencia de varios factores como ser el giro político hacia una nueva coalición social demócrata de izquierda que impulsó políticas públicas redistributivas hacia sectores de menores ingresos, la reactivación del mercado de trabajo y la calidad del empleo, que promovieron medidas pro equidad y ejercicio de derechos ciudadanos. Esto significó que en el período, Montevideo pasó de ser una ciudad clasificada como de relativa desigualdad, a estar en el grupo de ciudades con desigualdad económica moderada.²⁴ En el corto plazo, la combinación de esos factores continúa a favor de mejoras en la reducción de la desigualdad económica y la concentración de la riqueza.

A pesar de ello, otros aspectos, plantean interrogantes y obstáculos para la reducción de las desigualdades en el espacio urbano de la ciudad.

Los ritmos e impactos de las políticas públicas redistributivas son más lentos y están condicionados por la volatilidad de los ciclos económicos y de la globalización económica orientada por el mercado que aumenta la concentración de la riqueza y los procesos de precarización del trabajo. Por otra parte, los cambios distributivos recientes no son suficientes si no se actúa paralela y activamente sobre las desigualdades espaciales y socioculturales.

Las desigualdades espaciales en el ámbito de la ciudad —como las resultantes de los procesos de segregación residencial— no son de fácil modificación en el corto plazo, se expresan en diversas barreras económicas persistentes entre sectores sociales favorecidos y postergados que activan diversas dimensiones y engranajes de la desigualdad social. En ese sentido, la ciudad muestra fragmentaciones urbanas persistentes y brechas crecientes en el tiempo.

Por un lado, se identifican regiones de alto desarrollo humano y baja pobreza, con acceso pleno a servicios públicos e infraestructura, con una población de transición demográfica avanzada; altas tasas de participación en el mercado laboral, especialmente entre las mujeres; y al mismo tiempo con desigualdades distributivas entre los grupos que la habitan. Por otro lado, se encuentran regiones de la ciudad que tienden a tener una población cada vez más homogénea en término de acumulación de vulnerabilidades sociales y carencias crónicas, con deficiente acceso de su población a servicios públicos, con altos niveles de pobreza económica, hogares más numerosos y una mayor presencia de niños y jóvenes, que además registran vínculos más endebles en el sistema educativo y una inserción más precaria en el mercado de trabajo.

En un escenario de fragmentación socioespacial se plantean crecientes desafíos para las políticas territoriales a la hora de frenar los mecanismos de reproducción perversa de la segregación residencial. Revertir los procesos de segregación residencial requiere repensar el diseño de políticas públicas de localización territorial que combinen las tradicionales políticas urbanas de desarrollo de los servicios públicos con políticas sociales activas y políticas dirigidas a incidir y regular los mercados de vivienda.