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Published online by Cambridge University Press: 10 November 2009
The establishment of regional councils of health and social services: analysis of a political process
Bill 65 on the organization of health services and social services in Quebec interposed between the government and the community an intermediate level composed of regional councils of health and social services (crsss). Alongside people named by the different categories of institutions constituting the network of social concerns, one also finds within the councils people who are supposed to represent the population of the region. Using the concepts of resources, position, and power, the authors analyse the authority which the different actors have exercised in the course of the process which has given rise to the granting of positions on the crsss. The analysis of the process and of the composition of the first councils reveals that the minister's objective was only partially attained. The traditional institutions, whether the hospitals, the reception centres, or the social service centres, succeeded in delegating to the councils only those persons having important responsibilities within their respective institutions, while the other categories on whom the minister counted for the introduction of new figures (mayors for example) responded only weakly to these expectations. In sum, one can say that the most powerful categories of actors in the social affairs sector are still more powerful and conspicuous after the implementation of the crsss, and that the new categories of actors have not made a very significant breakthrough.
1 Pour le texte de la loi, voir les Lois du Québec, 1971, chap. 48. Cependant, tout au long de l'article, nous parlerons de la loi 65 pour nous conformer à l'appellation sous laquelle la loi est connue dans la population.
2 Lemieux, Vincent, Renaud, François et Schoenberg, Brigitte Von, « La régulation des affaires sociales: une analyse politique », Administration publique du Canada (mars 1974).Google Scholar
3 Le texte des deux versions du projet de loi 65, les mémoires des groupes déposés à la commission parlementaire et les positions des partis ont été étudiés dans Lemieux, V.et al., Rapports d'étape de la recherche sur le ministère des Affaires sociales et ses publics, 2 cahiers polycopiés (mars 1971, novembre 1972).Google Scholar
4 Certains établissements seraient favorables à la présence d'offices si ceux-ci avaient de véritables pouvoirs de décision et s'ils étaient composés de représentants d'établissements nommés par eux.
5 En fait, les 21 postes des conseils d'administration des conseils régionaux de la santé et des services sociaux (crsss) se répartissent ainsi: 4 sont élus par les maires de la région; 3 sont nommés par les centres d'accueil (ca); 3 sont nommés par les centres hospitaliers (CH); 3 sont nommés par les centres de services sociaux (css); 3 sont nommés par les centres locaux de services communautaires (clsc); 2 sont nommés par les universités; 1 est nommé par les cegep; 2 sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Nous avons écarté les universités et les cecep de notre analyse car les nominations s'y sont généralement faites sans qu'il y ait besoin de concertation. Quant aux clsc, ils sont aussi exclus car ils ont été absents du processus, aucun n'ayant reçu son incorporation au moment des élections/nominations.
6 Les données sur lesquelles notre analyse est fondée proviennent d'entrevues que nous ont accordées certains membres du groupe ministériel, les agents de liaison et les présidents de la plupart des missions régionales. Nous avons pu aussi consulter les procès-verbaux des réunions du groupe ministériel et des missions régionales. Finalement nous avons eu recours aux compte-rendus des séances d'information organisées par les missions régionales pour les catégories qui devaient désigner des personnes au sein des crsss et nous avons pu assister à un bon nombre d'entre elles. Il est bon de noter que nos données concernent dix des douze régions où un crsss a été implanté. Les deux régions pour lesquelles nous ne possédons aucune information sont celles de la Côte-Nord et du Nouveau-Québec.
7 L'exécutif du ministère est composé du ministre, du sous-ministre, des sous-ministres adjoints, du secrétaire du ministère et du chef de cabinet du ministre.
8 Sur les notions de maîtrise et contrôle, voir Lemieux, Vincent, « Le jeu de la communication politique », Revue canadienne de science politique, 3 (sept. 1970), 359—75.CrossRefGoogle Scholar
9 Ibid.
10 C'est du moins ce qui ressort des entrevues que nous ont accordées les présidents et les agents de liaison des différentes missions régionales.
11 Voici les principales dispositions de ce guide. Après avoir déterminé les critères d'éligibilité au conseil régional (« toute personne majeure ayant son lieu ordinaire de travail ou de résidence dans la région » est éligible) le guide donne les procédures à suivre pour chaque catégorie du collège électoral. Pour les établissements (ch, ca et ess), chaque conseil d'administration peut proposer, par résolution, autant de candidatures qu'il y a de postes à pourvoir dans la catégorie dont l'établissement fait partie, c'est-à-dire trois. Ces résolutions sont envoyées à la mission régionale qui en dresse la liste par catégorie. La liste des candidatures de chaque catégorie est expédiée aux conseils d'administration des établissements de cette catégorie qui font connaître leurs choix par une nouvelle résolution. Pour les maires, même procédure, sauf qu'il y a quatre postes à attribuer et qu'il s'agit d'un vote et non d'une résolution. En cas dégalité, on a recours au tirage au sort. Le guide prévoit aussi un échéancier pour chaque étape du processus. Finalement, le guide accorde à chaque mission le pouvoir d'établir, à partir des candidatures suggérées par les groupes socio-économiques, la liste des cinq personnes les plus aptes à représenter ces groupes, liste qui est ensuite transmise au ministre pour qu'il procède à la nomination des deux derniers membres du conseil.
12 Journal des Débats, deuxième session, 29. législature, no. 108, le 2 décembre 1971, p. b–5464. La première version du projet de loi prévoyait que 6 des 21 postes de I'oras seraient comblés par le lieutenant-gouverneur en conseil après consultation des groupes socio-économiques de la région. D'après un des principaux conseillers du ministre Castonguay, on savait que cette disposition serait inacceptable pour les groupes, mais on espérait que cela les inciterait à suggérer une technique qui permettrait de faire entrer à l'organisme régional des représentants de la population et des clients des établissements. Le ministère, qui n'avait pu découvrir de façons pratiques et simples de procéder, fut déçu de constater qu'aucun des mémoires présentés à la commission des Affaires sociales après le dépôt de la première version de la loi 65 n'abordait cette question. La direction du ministère décida, sans grand enthousiasme, de recourir aux maires pour obtenir une représentation de la population qui ne dépende pas trop du ministre.
13 Les données des Tableaux i et ii ont été compilées à partir des dossiers du ministère des Affaires sociales. Nous y incluons, à titre d'information, les caractéristiques des personnes nominées par les clsc, les universités et les cecep.
14 C'est ce qui se dégage de l'ensemble des interventions faites par le ministre des Affaires sociales à la commission parlementaire des affaires sociales. A ce sujet, voir le Journal des Débats. deuxième session, 29° législature, no. 108, le 2 décembre 1971.
15 Le président du groupe ministériel nous avait fait part, pendant la période d'implantation, de son pessimisme à l'égard de la procédure suivie. Il estimait inévitable que les établissements désignent à peu près exclusivement des cadres supérieurs d'établissements pour les représenter aux crsss, ce que le ministère ne voyait pas d'un bon œil. Pour éviter de tels résultats il aurait fallu, selon lui, commencer par modifier la composition des conseils d'administration des établissements, ce qui ne fut fait qu'apres l'implantation des crsss.
16 Lowi, Theodore J., The End of Liberalism (New York, 1969).Google Scholar
17 Peterson, Paul E. « Forms of Representation: Participation of the Poor in the Community Action Program », American Political Science Review, 64 (juin, 1970), 491–507.CrossRefGoogle Scholar