Pocas áreas del conocimiento y la actividad humana han quedado libres del poder transformador de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que han experimentado un desarrollo fulgurante desde la última década del siglo XX. La observación electoral no ha sido una excepción. Con la ayuda de teléfonos y computadoras, hoy cualquier grupo de ciudadanos puede compartir sus fotos, vídeos y comentarios de un día de votaciones y participar, a iniciativa propia o a instancia de una organización, en un debate sobre la calidad de la democracia en su país. Un ejercicio de observación electoral comunitaria como el descrito es un ejemplo de inteligencia colectiva (Reference Tapscott and WilliamsTapscott y Williams 2009; Reference SurowieckiSurowiecki 2005), y puede hasta parecer una rareza feliz en tiempos de desengaño democrático generalizado. Sin embargo, en contradicción con esta primera impresión, este tipo de acción comporta también riesgos que pueden desvirtuar los fines de la observación electoral. En efecto, nada garantiza que los observadores que actúan de manera más o menos espontánea en las redes tengan un nivel aceptable de conocimiento electoral, al no haber sido capacitados previamente, o que estén genuinamente interesados en promover el avance de la democracia en su país. Al amparo del anonimato que brindan las redes sociales, podría haber algunos de estos observadores en Red que sesgasen deliberadamente sus observaciones en favor o en contra de alguno de los contendientes políticos, comprometiendo así la necesaria imparcialidad del ejercicio de observación.
¿Qué aportan las TIC a la observación electoral? Este artículo se propone responder a esta pregunta mediante el análisis exhaustivo de los proyectos de observación realizados en la última década por organizaciones de la sociedad civil latinoamericanas con la ayuda de las últimas tecnologías de la comunicación. Plantear esta cuestión en América Latina es pertinente por dos motivos. El primero es que en la región ha habido observación electoral, tanto nacional como internacional, desde la década de 1960, cuando se empezó a extender en todo el mundo. El segundo motivo es que las TIC han experimentado en Latinoamérica un avance mayor que el existente en otras zonas donde habitualmente se practica la observación. El objetivo último es, en suma, hacer una evaluación empírica del impacto de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en la metodología de la observación electoral, un tema sobre el que no abunda la discusión académica (Reference GalvánGalván 2015; Reference KelleyKelley 2012).
La observación electoral: Definición y evolución
La inexistencia de una definición canónica de observación delata esta escasez de producción académica incluso en un nivel muy básico: ni siquiera los manuales de las organizaciones internacionales que la practican habitualmente explican qué entienden por observación, lanzándose a detallar su metodología o los principios en los que se sustenta sin haberla definido previamente (véanse Organización de los Estados Americanos 2008; OSCE/ODIHR 2010; Unión Europea 2016).
La definición de observación electoral más frecuentemente citada, acaso una de las pocas formuladas explícitamente, es la de la organización intergubernamental International IDEA, probablemente la entidad que ha publicado más monografías sobre estándares electorales y observación. Según International IDEA (1997, 10), la observación es “la recopilación deliberada de información sobre un proceso electoral y la elaboración de evaluaciones sólidas sobre la organización de dicho proceso basadas en la evidencia recogida por personas que carecen de la autorización inherente para intervenir en el mismo”.Footnote 1 Björnlund (Reference Björnlund2004, 40) calificó esta definición como insatisfactoria, debido a que caracteriza a los observadores por lo que no son (autoridades electorales) más que por lo que son, y propuso completarla añadiendo que la observación es “una evaluación pública de un proceso [electoral] de acuerdo a estándares universales para elecciones democráticas, realizada por organizaciones extranjeras o internacionales responsables y comprometidas con la neutralidad y la democracia, con el propósito de construir confianza pública e internacional en la integridad de las elecciones o documentar y exponer las maneras en las cuales el proceso es fallido”.
La definición ampliada por Björnlund (Reference Björnlund2004) propone tres componentes clave: el primero es que la observación es una actividad de recopilación de información electoral realizada con rigor; el segundo es que la practican sujetos u organizaciones que no intervienen en el proceso electoral; y el tercero es que estos evalúan la calidad de los procesos electorales con respecto a normas aceptadas universalmente. La definición destaca de manera suficientemente explícita el rigor y la neutralidad de los observadores y su evaluación electoral con respecto a criterios de carácter normativo, distinguiendo la observación de actividades como la mediación, la supervisión o la administración, en las cuales los actores que la realizan tienen un mandato que los obliga a una mayor intervención.Footnote 2
Actividades que cabrían bajo el paraguas de una definición así están documentadas en Europa desde 1857, cuando una comisión de representantes diplomáticos de cinco países asistió a las elecciones generales en los disputados territorios de Moldavia y Valaquia al término de la Guerra de Crimea. Organizaciones internacionales y representantes gubernamentales han realizado estas actividades con un creciente grado de estructuración desde el fin de la Primera Guerra Mundial hasta nuestros días (OSCE/ODIHR 2005). NAMFREL (acrónimo de National Citizens’ Movement for Free Elections, o Movimiento Ciudadano Nacional por unas Elecciones Libres) es unánimemente reconocida como la primera organización de carácter nacional que realizó observación electoral. Ocurrió en las elecciones presidenciales de Filipinas de 1986. Muy pronto surgieron organizaciones locales que siguieron su ejemplo en otros países asiáticos y en el resto del mundo.
Desde 1857 hasta nuestros días la observación electoral ha recorrido un largo camino, generalizándose en países posconflicto o en transición a la democracia en la década de 1980, en la plenitud de la llamada tercera ola democratizadora (Reference HuntingtonHuntington 1994). En esta primera etapa de implantación, la observación se consideró un ejercicio muy circunscrito a la emisión del voto en la jornada electoral y enfocado a un veredicto tajante, consistente en adjudicar o no la calificación de “libres y justas” a las elecciones observadas. Básicamente, si los observadores desplegados en los centros de votación el día de la votación concluían que los ciudadanos habían podido ejercer el derecho a voto sin obstáculos significativos y no se había manipulado el conteo de papeletas, se consideraba que las elecciones eran aceptables porque respondían a la libre decisión de los votantes.
Con el paso del tiempo, entre las organizaciones que la practicaban se fue extendiendo la idea de que la observación no podía ser completa o eficaz si no comprendía algunas operaciones cruciales que tenían lugar mucho tiempo antes y después de la jornada electoral, como por ejemplo la actualización y depuración del censo electoral, la delimitación de las circunscripciones, la inscripción de candidatos o partidos, la financiación de la campaña, el acceso a los medios de comunicación, la publicación de los resultados, y la resolución de las quejas y reclamaciones, entre otras. El desarrollo irregular o fraudulento de alguna de esas operaciones, solas o en distintas combinaciones entre sí, tendría la capacidad de privar de su autenticidad a unas elecciones. Todos esas actividades, además, eran susceptibles de una evaluación gradual, mucho más matizada que el veredicto concluyente y sin matices de la observación en sus orígenes. En el fondo estaba la idea de que las elecciones no eran acontecimientos de un solo día, sino procesos largos, complejos y siempre perfectibles (Reference Björnlundvéase Björnlund 2004; Reference Boneo, Carrillo, Valverde, Nohlen, Zovatto, Orozco and ThompsonBoneo, Carrillo y Valverde 2007; Reference Tuccinardi and BalmeTuccinardi y Balme 2013; Reference Tuccinardi, Balme, McCormack, Cordenillo and EllisTuccinardi, Balme y McCormack 2012).
La principal repercusión práctica de este cambio en la manera de concebir la observación fue que las organizaciones que practicaban la observación comenzaron a programar el inicio de sus tareas con antelación, semanas o incluso meses antes de la celebración de las elecciones, en función de los recursos disponibles, y a dilatar su fin hasta que los resultados se hiciesen públicos y las autoridades electorales resolviesen cualquier tipo de reclamación. A finales de la década de 1990, las principales de estas organizaciones, como la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, la Unión Europea, la Organización de los Estados Americanos, el Instituto Nacional Demócrata o el Centro Carter, entre otros, no sólo dilataron sus tareas en el tiempo, sino también sus áreas temáticas de observación. De esta manera, no sólo acudían a los centros de votación, sino que se dedicaban a analizar el marco legal de la campaña, el acceso de partidos y candidatos a los medios de comunicación o la financiación de los partidos, por mencionar solo tres de las áreas significativas que hoy se suelen observar específicamente.
Este cambio en la forma de operar quedará plasmado en el primer documento en fijar normas internacionalmente compartidas para realizar observación electoral, la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones, y el Código de Conducta para Observadores Internacionales de Elecciones que la acompaña, que firman en 2005 en Naciones Unidas veintiuna organizaciones internacionales que realizan observación electoral. La declaración dice en su artículo 5 que la observación internacional “evalúa el período preelectoral, el día de las elecciones y el período postelectoral mediante una observación completa y a largo plazo”. Siete años más tarde, la Declaración de Principios Globales para la Observación y Monitoreo no Partidario realizadopor Organizaciones Ciudadanas, firmada en 2012, aplica los mismos principios a la observación electoral que hacen las organizaciones nacionales.Footnote 3
Observación electoral y nuevas tecnologías
En este artículo se sostiene que las innovaciones tecnológicas en el ámbito de las tecnologías de la información y comunicación, que se comienzan a extender con rapidez desde finales del siglo XX, podrían suponer cambios positivos en la práctica de la observación como el que supuso en su momento la ampliación temporal de las tareas de observación más allá del día de las votaciones, pero también plantean dilemas que afectan a algunos de sus principios clave.
Generalmente la literatura académica ha juzgado de manera muy favorable las nuevas herramientas comunicativas, que han sido denominadas “tecnologías de la liberación” (Reference Diamond and PlattnerDiamond y Plattner 2012). Estas herramientas han servido en el siglo XXI para promover ideales democráticos en regímenes autoritarios o con graves déficits democráticos, como en las distintas “primaveras árabes” o en China, aunque estos movimientos hayan sido aplastados o no hayan logrado su principal objetivo. Las TIC y las redes sociales han sido también vinculadas a la transparencia, la promoción de la apertura gubernamental y la lucha contra la corrupción en países con niveles de desarrollo y estándares democráticos dispares, como Chile, Filipinas, Corea, Pakistán o Estados Unidos (Reference Bertot, Jaeger and GrimesBertot, Jaeger y Grimes 2011).
En el ámbito de la observación electoral han sido los grupos de observación nacional, en ocasiones con la asesoría de organizaciones no gubernamentales internacionales, los más activos en la adaptación de las nuevas herramientas comunicativas. Las razones de que haya sido la observación nacional, no la internacional, la que haya hecho los progresos más notables en este terreno pueden ser de dos tipos. En primer lugar, al menos en sus inicios, las innovaciones tecnológicas en el ámbito de la observación electoral carecían de modelos y requerían unas configuraciones ad hoc que difícilmente se podrían haber hecho en el corto tiempo de estancia de las misiones de observación electoral internacional en los países anfitriones. En segundo lugar, porque, como veremos más adelante, las aplicaciones tecnológicas más avanzadas en el terreno de la observación se dan en actividades sensibles que las misiones internacionales no suelen realizar, o que sólo realizan en cooperación con contrapartes nacionales. Una operación como un conteo paralelo, por ejemplo, requiere de una movilización de sectores de la sociedad civil nacional que la observación internacional difícilmente podría promover sin levantar acusaciones de injerencia o de pérdida de neutralidad.
La aplicación de las TIC en el ámbito de la observación electoral se puede considerar como un continuo, que va desde simples mensajes de texto que envían los observadores por medio de teléfonos celulares, que han resultado ser eficientes incluso en continentes pobres en infraestructuras, como África (Reference Diamond and PlattnerDiamond y Plattner 2012, 11), hasta las más avanzadas formas de observación colectiva, a la que en inglés se suele hacer referencia como “crowdsourced election observation” (Reference Fung, Charles, Gerken and KangFung 2011, 192).
La organización no gubernamental National Democratic Institute (NDI), pionera en asesoría técnica a organizaciones nacionales de observación electoral, ha desarrollado desde hace una década sistemas de reporte de información para observadores electorales basados en el envío de mensajes de texto desde teléfonos celulares (Reference SchulerSchuler 2008). Estos sistemas han servido para muy diferentes propósitos, progresivamente complejos. En Indonesia, en 2005, el sistema sirvió para gestionar el alto volumen de llamadas de los observadores. En esta ocasión, el envío de mensajes, codificados de acuerdo a un sistema estrictamente definido con antelación, evitaba tener que esperar a que quedase libre una línea fija para hablar con un teleoperador y que este tomase nota de los reportes de observación. Posteriormente, NDI diseñó un sistema para velar por la seguridad de observadores palestinos en las elecciones de 2006. Estos tenían que enviar un mensaje de texto que contenía los cuatro dígitos con que se identificaba el centro de votación al que acababan de llegar para observar. En el mismo año, NDI desarrolló sistemas para actividades más sustantivas, como informar de los resultados electorales y de la participación en centros de votación en el referéndum de independencia de Montenegro y las elecciones generales de Bahréin, y en 2007 en las elecciones generales de Albania. Para las elecciones generales de 2007 en Sierra Leona, NDI ya estuvo en condiciones de instruir a los observadores de la organización nacional National Election Watch (NEW) para que reportasen por SMS no sólo el resultado de las elecciones, sino también diez respuestas a preguntas sobre el desarrollo de la jornada electoral en los centros de votación visitados, usando una serie de códigos predeterminados. Usos menos estructurados del SMS están documentados en otros países africanos, como Nigeria, donde grupos de la sociedad civil establecieron un número móvil al que enviar cualquier tipo de observación o irregularidad electoral durante las elecciones presidenciales de 2007 (USAID 2008).
Otra de las organizaciones activas en el desarrollo de software para la observación electoral ha sido el Centro Carter, que ha diseñado el programa eDemocs, probado con éxito en las elecciones del estado norteamericano de Georgia de 2009. El programa busca el paso de un sistema de reporte en papel a uno electrónico y automatizado, con el objetivo de hacer la observación más eficiente, fiable y adaptable a las infraestructuras de distintos países, y para facilitar su adopción por las organizaciones habituadas a hacer observación con formularios en papel (Reference Osborn, Rangarajan, Ivey, Narendra and HunterOsborn et al. 2010). El software se instala en teléfonos celulares y les presenta a los observadores un cuestionario que al ser respondido se empaqueta en un SMS que contiene también la identidad del emisario y la hora de envío del mensaje, entre otros datos. El software cuenta con la capacidad de guardar los SMS en los celulares como medida de seguridad.
Estos usos del SMS tienen ventajas evidentes, como la rapidez del envío y la automatización del proceso de datos, la mejora de la seguridad de los observadores, pero también inconvenientes, como la falta de cobertura, un servicio deficiente y poco fiable o el riesgo de sabotaje (Reference SchulerSchuler 2008, 154). Por otra parte, además de sus limitaciones técnicas, estas capacidades están limitadas a la observación de la jornada electoral.
Sin duda el hito clave en la aplicación más avanzada de las tecnologías de la información y la comunicación es Ushahidi (término que significa “testigo” en lengua swahili), habitualmente considerada la primera experiencia de referencia de lo que se conoce en inglés como “crowdsourced election observation” y que en este artículo denominamos “observación colectiva” u “observación colectiva en redes”. Ushahidi es una plataforma web desarrollada por activistas kenianos para denunciar casos de violencia electoral tras la celebración de las elecciones presidenciales de su país en diciembre de 2007 (Reference Meier, Diamond and PlattnerMeier 2012b; CSB 2015). La web de Ushahidi contó con un formulario para comunicar los incidentes violentos y secciones donde estos casos se detallaban y representaban con puntos en un mapa del país.
La principal particularidad de Ushahidi es su carácter abierto: cualquier ciudadano, no necesariamente un observador electoral acreditado como tal, podía tanto enviar como consultar la información referida a la violencia electoral. La plataforma ha sido utilizada por organizaciones de observación de todo el mundo a partir de entonces, y ha experimentado numerosas mejoras e imitaciones (NDI 2014; Internews Centre for Innovation and Learning 2012). Sus características clave son la capacidad de convertir en un observador a cualquier ciudadano con acceso a Internet desde su ordenador o su teléfono celular y la posibilidad de enviar todo tipo de información, independientemente de su formato (texto, imagen, vídeo, etc.) y de su temática, es decir, no sólo violencia, sino información sobre la celebración de actos de campaña, el gasto electoral en el que incurren los partidos, las irregularidades o violaciones a las leyes electorales, siempre y cuando esté disponible en un formato digital.
Estas capacidades comportan ventajas e inconvenientes conocidos (Reference Nagore and TuccinardiNagore y Tuccinardi 2014; Reference Tuccinardi and BalmeTuccinardi y Balme 2013). Entre las ventajas, además de la ya señalada de abrir la observación al conjunto de la sociedad civil, está la posibilidad de hacer un mapeo o representación geográfica de cualquier tipo de observación relacionada con una elección, la actualización de la información en tiempo real y la sensibilización sobre las elecciones en amplias capas de la población, especialmente en países donde se coarta la libertad de expresión.
Los escasos tests empíricos realizados hasta la fecha sobre el efecto transformador de la observación colectiva han mostrado efectos tibios o, en el mejor caso, positivos similares a los que acabamos de describir. Por ejemplo, se ha hallado una correlación significativa entre participación electoral y el número de informes comunitarios generados por medio de Ushahidi en las elecciones presidenciales de Nigeria de 2011. Esto ocurrió porque las deficiencias reveladas por Ushahidi sobre las elecciones a la Asamblea Nacional nigeriana proporcionaron información con la que funcionarios de la administración electoral reubicaron recursos para mejorar los preparativos de las elecciones presidenciales, que se celebraron una semana más tarde (Reference Bailard and LivingstonBailard y Livingston 2014).
Otro estudio realizado sobre una muestra de elecciones en el sudeste asiático entre 2007 y 2012 solo halló evidencia de que la observación colectiva puede desincentivar el fraude electoral de partidos y gobiernos o estimular la vigilancia de la autoridad electoral sobre los perpetradores de fraude cuando el número de informes comunitarios generados es grande (Reference GrömpingGrömping 2012). Este estudio no halló correlación entre la observación colectiva y los cambios en la normativa electoral. Sin embargo, la observación colectiva sí supuso un fortalecimiento de la sociedad civil y amplificó el efecto de la observación tradicional en la medida en que tuvo un efecto movilizador y aumentó la información y el debate sobre las elecciones en la esfera pública. Estos efectos positivos sobre la sociedad civil y la opinión pública han sido refrendados en otros estudios (Reference MeierMeier 2012a), que ven a la observación colectiva más eficaz en su asociación con la observación electoral tradicional, o como alternativa a ésta cuando esté prohibida o limitada.
Los inconvenientes de la observación colectiva en Red, por el contrario, están muy vinculados a la calidad, objetividad e imparcialidad de la información obtenida, hechos que potencialmente entran en conflicto con varios artículos de la Declaración de Principios Globales para la Observación y Monitoreo Electoral de Organizaciones no Partidarias, como ya hemos dicho anteriormente. Entre los problemas documentados (Reference Fung, Charles, Gerken and KangFung 2011) estarían los siguientes:
La imposibilidad de dar capacitación a una potencial masa desconocida de observadores.
El sesgo de participación, pues son normalmente los más ricos, mejor educados, más conocedores de la tecnología informática y mejor conectados socialmente los que tienden a participar más.
El carácter no representativo de la información enviada, que ni está basada en una muestra de carácter aleatorio o representativo ni responde a un plan predeterminado por criterio alguno, y que a menudo tiene un sesgo negativo, dado que las irregularidades o deficiencias tienden a ser reportadas con mayor frecuencia que los hechos o acontecimientos satisfactorios.
El desconocimiento de la identidad de los observadores, que podrían ser estimulados a participar por algún partido o candidato o podrían estar sesgados por su ideología.
Metodología
Recapitulemos. La pregunta de investigación que se propone responder este artículo es: ¿Qué aportan las TIC a la observación electoral? Una respuesta cualificada a esta pregunta tiene que identificar las áreas de la observación en las cuales las nuevas tecnologías provocan cambios sustanciales, determinar cuáles de estos cambios son coherentes con los objetivos de la observación y explorar las posibles formas de mitigar los inconvenientes que provocan.
Como ya hemos anticipado, trataremos de responder a esta pregunta enfocándonos en América Latina. Esta limitación nos permite circunscribir el objeto de estudio a un ámbito amplio, homogéneo y razonablemente abarcable, y responde a dos razones básicas: la regularidad con que se ha realizado la observación electoral en las últimas décadas en la región y la rápida extensión que han experimentado las tecnologías de información y comunicación en la misma desde comienzos del siglo XXI.
Por lo que respecta a la primera razón, la Organización de los Estados Americanos (OEA), la institución que la ha practicado con más regularidad en Latinoamérica, envió su primera misión de observación a Costa Rica en 1963 y han sido más de doscientas las misiones que ha desplegado desde entonces en veintiocho de sus treinta y cinco Estados miembros (Reference Muñoz-Pogossian and Álvarez VelosoMuñoz-Pogossian y Álvarez 2015). De entre todos los países latinoamericanos, sólo en Brasil, Chile y Uruguay no ha habido misiones de la OEA, debido a que estos países no han cumplido con el requisito de la invitación, necesario para el despliegue de una misión de observación electoral. La OEA no es la única organización que realiza observación en la región. La practican también organizaciones internacionales, como las estadounidenses Centro Carter, NDI, International Republican Institute (IRI), el Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL) y la Unión Europea, y desde 2012 Unasur (Reference McConnell, McCoy and McCarthyMcConnell, McCoy y McCarthy 2015), así como numerosas organizaciones nacionales.Footnote 4 Las organizaciones de observación nacionales son, de hecho, las más proclives a la utilización de las nuevas tecnologías de la información, debido a que están radicadas permanentemente en los países en los que observan y esto les da el tiempo necesario para la configuración de herramientas de comunicación que todavía no están estandarizadas en sus usos para la observación, un tiempo del que no disponen las misiones internacionales en su paso relativamente fugaz por los países en los que observan.
En cuanto a las telecomunicaciones, Latinoamérica cuenta con infraestructuras relativamente desarrolladas en comparación con otras regiones del mundo donde se hace regularmente observación nacional e internacional: en 2014 era la cuarta región del mundo con mayor porcentaje de usuarios únicos de teléfonos celulares (52,3%), apenas por debajo de Europa, América del Norte y la Comunidad de Estados Independientes, por encima de la media mundial de 49,9% y, más significativamente, por encima de África y la región de Asia-Pacífico, regiones donde la observación electoral nacional también es habitual (Global System for Mobile Communications Association 2015). La penetración de Internet en América Latina (55,0%) era también superior a la media mundial en 2015 (46,1%), únicamente inferior a la de Europa, América del Norte y Oceanía-Australia (Internet World Stats 2015). Además, en el corto período que va desde 2010 a 2015, el número de hogares conectados a Internet en Latinoamérica se duplicó, mientras que los accesos móviles se multiplicaron por ocho (CEPAL 2016), lo que ha facilitado la proliferación de los ejercicios de observación colectiva en la región.
En definitiva, la práctica de la observación electoral se remonta a varias décadas en América Latina, y por tanto, es conocida, está extendida y dispone de las infraestructuras necesarias para su crecimiento.
La herramienta desarrollada para obtener la evidencia que permitió responder a la pregunta de investigación fue un cuestionario estructurado administrado a través de un formulario web a los directivos de las principales organizaciones de observación electoral de América Latina.Footnote 5 Dicha herramienta permitió obtener de fuentes primarias información sobre iniciativas de observación de las que en muchas ocasiones no ha quedado testimonio escrito, como se pudo comprobar en una exploración preliminar y en posteriores conversaciones con los propios directivos de las organizaciones de observación. Además, las entrevistas resultaron ser un instrumento adecuado de obtención de información porque proporcionaron la evidencia necesaria en un formato homogéneo, producto de un cuestionario idéntico para todos los entrevistados.
El cuestionario constó de veinticinco preguntas, en formato tanto abierto como cerrado, e interrogó a los directivos de organizaciones de observación nacional latinoamericanas sobre las razones que los llevaron a aplicar nuevas herramientas tecnológicas en la observación y en qué tipo de proyectos. El cuestionario solicitó a los representantes de las organizaciones que identificasen los proyectos de observación colectiva en Red en los que invirtieron más recursos, definiendo este tipo de observación como “la iniciativa de una organización o de un grupo de ciudadanos para compartir y divulgar observaciones relativas a un proceso electoral, observaciones que se envían a un servidor central usando teléfonos celulares, computadoras u otros dispositivos electrónicos”. Los directivos tuvieron que detallar el alcance y características más importantes de estos proyectos, como por ejemplo si estuvieron abiertos al conjunto de la sociedad o sólo a los observadores acreditados y formados por su organización, si se hizo o no verificación de la información recibida y si se divulgó la información recibida en tiempo real. Las respuestas de los representantes de las organizaciones sirvieron también para establecer una tipología de los proyectos realizados. En la mayoría de los casos, las respuestas fueron complementadas con entrevistas posteriores para aclarar o ampliar su sentido.
La muestra de organizaciones de la sociedad civil a cuyos directivos se envió el cuestionario se obtuvo partiendo de un listado de miembros del Acuerdo de Lima, una red de catorce organizaciones latinoamericanas que realizan observación electoral creada en el año 2000,Footnote 6 entre las que se encuentran las más antiguas organizaciones de la sociedad civil que hacen observación electoral en Latinoamérica. El Acuerdo de Lima, integrante latinoamericano de la red internacional de observadores Global Network of Domestic Election Monitors (GNDEM), es uno de los signatarios de la Declaración de Principios Globales para la Observación y Monitoreo no Partidario realizadopor Organizaciones Ciudadanas. Por sugerencia de algunos de sus miembros se enviaron también cuestionarios a otras cuatro organizaciones más que no pertenecían al Acuerdo de Lima en la fecha de realización de la entrevista, ya sea por incluir algún país latinoamericano donde hay desde hace tiempo experiencia en observación pero ningún miembro del Acuerdo (como es el caso del Observatorio Electoral Venezolano) o para dar cuenta de alguna experiencia relevante en el campo de la observación (como la de votosocial.org y Pastoral Social Cáritas, de Honduras, y Semillas para la Democracia, de Paraguay).
En mayo de 2015 se comenzó a identificar a los directivos de dichas organizaciones y se les enviaron mensajes de correo electrónico invitándolos a responder al cuestionario. Se hicieron al menos tres intentos de contacto antes de abandonar la intención de entrevistar a cualquier responsable de una organización.
Resultados de la investigación
Para empezar, resumimos las principales estadísticas descriptivas de la evidencia obtenida, antes de pasar a dar cuenta de los principales hallazgos y responder a la pregunta de investigación.
Doce de las catorce asociaciones del Acuerdo de Lima respondieron al cuestionario, lo que equivale a una tasa de respuesta del 86%. Solo una de estas doce organizaciones (Iniciativa Social para la Democracia, de El Salvador) indicó que no contaba con experiencia en el terreno de la observación en Red. Si se añaden las cuatro organizaciones no pertenecientes al Acuerdo de Lima a las que se contactó adicionalmente, todas las cuales respondieron, la tasa de respuesta asciende al 89%. Las conclusiones extraídas del cuestionario provienen, por tanto, de las respuestas de quince organizaciones,Footnote 7 y recogen las opiniones y juicios de la mayoría de las instituciones nacionales que han observado elecciones en Latinoamérica en la última década.
La mayoría de las organizaciones que respondieron al cuestionario (once de las quince) realizaron sus primeros proyectos de observación en Red después de 2005. En todos los casos, salvo uno, sus proyectos de observación más completos, aquellos a los que dedicaron más recursos o esfuerzo, se realizaron durante 2008 o después. En siete casos, la elección a la que se refirió ese proyecto de observación fue una elección presidencial; en cinco, una elección general (que incluye al menos elecciones presidenciales y legislativas); en dos casos, elecciones locales; y en un caso, elecciones legislativas.
La tecnología más frecuentemente utilizada por las organizaciones para hacer la observación en Red fueron sistemas basados en web (trece casos), es decir, páginas HTML dotadas de formularios de envío de información. Siete organizaciones declararon tener aplicaciones de envío de información para teléfonos inteligentes, cinco de ellas organizaron el envío por SMS y tres lo hicieron por medio de tabletas. Aproximadamente la mitad de las organizaciones (ocho de las quince) hicieron un mapeo o representación geográfica de la información obtenida.
¿Qué aportan las TIC?
La evidencia obtenida nos permite advertir una enorme variedad de aportaciones de las TIC a las tareas de observación y establecer dos grandes grupos entre las asociaciones entrevistadas en función de la amplitud de los proyectos que implementan: por un lado, algunos grupos utilizan de manera restringida las nuevas tecnologías, poniéndolas al servicio de proyectos muy específicos, como conteos rápidos, financiación de partidos y denuncias de irregularidades electorales. Otros, sin embargo, utilizan con la mayor amplitud las nuevas herramientas, aplicándolas a todos los objetivos tradicionales de la observación, ya sea en una observación limitada a la jornada electoral, ya en una observación electoral a largo plazo. Tabla 1 contiene, a modo de resumen, la clasificación de las organizaciones de las que se obtuvo información mediante el cuestionario, en función del alcance y contenido de los proyectos más avanzados que desarrollaron.
Tabla 1 Clasificación de los grupos de observación electoral latinoamericanos en función de la naturaleza de los proyectos de observación colectiva en Red realizados.
Proyectos de observación en Red especializados
Las organizaciones que sólo utilizan las TIC en proyectos especializados las aplicaron en tres tipos básicos de operaciones: webs de denuncias del tipo Ushahidi, conteos rápidos o paralelos, y análisis de la financiación de las campañas electorales. La evidencia nos dice que la mitad de las organizaciones que desarrollaron estos proyectos los abrieron a toda la sociedad y la otra mitad solo a los observadores de la propia organización. Las organizaciones que solo utilizaron la tecnología internamente parecen haberlo hecho así por un celo especial o desconfianza hacia la validez de la información que podrían obtener.
Los proyectos que se enfocaron en la financiación de los partidos correspondieron a Semillas para la Democracia, de Paraguay, que lo cerró para sus observadores, y el de Poder Ciudadano, de Argentina, que lo abrió al conjunto de la sociedad. En ambos casos la financiación de los partidos era un tema sensible en la opinión pública de sus países y los proyectos se comenzaron antes del inicio de la campaña electoral, cuando la atención a los gastos en que incurren los partidos políticos es menor. Según los directivos entrevistados, ambos proyectos contribuyeron a la sensibilización sobre el exceso de dinero utilizado en las campañas electorales y, en el caso de Paraguay, sobre la supuesta procedencia ilícita de parte de esos fondos. La apertura a cualquier ciudadano del proyecto de Poder Ciudadano en Argentina permitió obtener documentación fotográfica de publicidad electoral en todo el país, sin necesidad de tener observadores o desplazarlos al lugar de los hechos, a veces muy alejado de la capital.
Un segundo tipo de proyecto especializado desarrollado por las organizaciones de observación nacional fueron los conteos rápidos. Los dos proyectos de este tipo de los que tuvimos conocimiento por las entrevistas son muy diferentes.
En el caso de Decidamos (Paraguay), el conteo se reservó a los miembros de la organización desplazados a los centros de votación, desde donde enviaron los datos de la actas de votación por medio de SMS o formulario web a las oficinas centrales de la organización. Las nuevas tecnologías sirvieron para facilitar el proceso de los datos y poder hacer una proyección del resultado con rapidez.
Muy distinto fue el proyecto de VotoSocial.org. La asociación surgió en el calor de la polémica que se desató después de las elecciones generales de 2013 en Honduras, debido a la tardanza en el proceso de las actas por parte de la autoridad electoral y la desconfianza en el conteo. VotoSocial.org fue una iniciativa ex post de ingenieros informáticos que idearon un mecanismo en línea para que los internautas validasen los datos electorales de las actas escaneadas y subidas a Internet por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) de Honduras. Las actas fueron asignadas aleatoriamente a los usuarios que se ofrecieron voluntariamente a digitar sus resultados a partir de las imágenes escaneadas. Los datos de las actas así digitadas no se dieron por válidos ni se sumaron al cómputo electoral total hasta que tres usuarios anónimos y sin contacto entre sí hubiesen introducido sus datos de manera idéntica. El resultado de la operación permitió descartar de manera empírica la adulteración de los resultados electorales y ayudó a descubrir actas inválidas, cuya existencia había sido negada por las autoridades electorales. Entre los proyectos de los que tuvimos conocimiento por la entrevista, este es el que supo utilizar en su provecho de una manera más original una característica de Internet potencialmente perniciosa (el anonimato de sus usuarios), convirtiéndola en una garantía de imparcialidad y validez de los datos obtenidos.
El tercer y último tipo de proyecto especializado de observación comunitaria fueron las plataformas de denuncias de irregularidades del tipo Ushahidi. En el caso de la Comisión de Justicia y Paz, de Panamá, el proyecto se reservó para los observadores de la organización, mientras que el de Bolivia Transparente estuvo abierto a toda la ciudadanía.
Por último, la Asociación Civil Transparencia, de Perú, una de las organizaciones de observación electoral más veteranas de América Latina, no desarrolló uno, sino cuatro proyectos de observación especializados en las elecciones generales de 2016. Solo uno de esos proyectos, el de la plataforma de denuncia de irregularidades electorales Ojo a la Campaña, que usa el software Leaflet, semejante al de Ushahidi, podría ser estrictamente calificado como observación electoral colectiva. Sin embargo, los otros tres proyectos son muestras de un uso avanzado y muy novedoso de herramientas informáticas puestas al servicio de la observación: Neutralito evaluó la imparcialidad del gobierno mediante un rastreo automático de sus cuentas oficiales en Twitter; Verita analizó de manera automática las hojas de vida de los candidatos para detectar irregularidades (por ejemplo, la comisión de delitos graves por los candidatos, que la organización ya había detectado en elecciones locales con anterioridad); por último, Compara Ya permitió a los votantes hacer comparaciones de los programas de los partidos políticos. Transparencia apostó en las elecciones de 2016 por la realización en exclusiva de este tipo de proyectos en detrimento de la operación clásica de despliegue de observadores en los centros de votación, que había realizado en elecciones precedentes desde hacía décadas.
Proyectos de observación en Red integrados
En vez de reservar el uso de las TIC para una serie de proyectos especializados, la mitad de las organizaciones entrevistadas las aplicaron a la totalidad de sus tareas relacionadas con la observación electoral. En este grupo de organizaciones lo que marca la diferencia es si las actividades se limitan a la observación de la jornada electoral o se extienden a una observación del proceso electoral de largo plazo.
Participación Ciudadana (Ecuador), Pastoral Social Cáritas (Honduras) y Ética y Transparencia (Nicaragua) se sirvieron de las nuevas tecnologías para recopilar datos y procesarlos rápidamente durante la jornada electoral. Las nuevas tecnologías en estos tres casos fueron meros vehículos de las más tradicionales operaciones de observación durante el día de las votaciones. Además del ahorro de tiempo que supone el envío y procesamiento de la información por medios electrónicos, estas tres organizaciones dieron una importancia grande al ahorro de costes como motivo para adoptar las nuevas tecnologías (dos calificaron este motivo como “muy importante” y una como “bastante importante”).
Además de las operaciones del día de las votaciones, otras cuatro organizaciones (Misión de Observación Electoral, de Colombia; Participación Ciudadana, de República Dominicana; Observatorio Electoral Venezolano; y Acción Ciudadana, de Guatemala) contaron con sistemas de envío de información multiplataforma, con formularios web y SMS, al menos, que habilitaron con antelación a la fecha de las elecciones para el envío de información. La mayoría de estas plataformas imitaron el modelo de Ushahidi y se utilizaron para reportar dos tipos de información: violencia electoral y financiación partidista (fundamentalmente publicidad, especialmente cuando viola las normas de campaña). Estas organizaciones hacen un uso más avanzado de la tecnología, por tanto, y no sólo la utilizan para incrementar la velocidad de envío y procesamiento de la información, sino también para aumentar su radio geográfico de acción y hacer una labor de concienciación ciudadana.
Ventajas de las nuevas TIC para la observación
Veamos ahora los beneficios de aplicar las nuevas tecnologías de la información a los propósitos generales de la observación. Cuando se hace esta pregunta en formato abierto a los directivos de las organizaciones, las respuestas son de enorme variedad. Se podrían agrupar las razones que adujeron para hacer observación colectiva en Redes en cinco ejes. El primero de estos ejes es la capacidad de la observación comunitaria de aumentar la participación ciudadana y apelar al interés del conjunto de la población en el proceso electoral. La mitad de los directivos contactados (siete de quince) ofrecieron esta razón. Con una menor frecuencia, se dieron otros motivos para hacer observación en Red: aumentar la rapidez, eficiencia o calidad de la información recopilada (tres casos); recopilar datos para hacer un conteo rápido o un conteo paralelo de papeletas, debido a la desconfianza en el cómputo (tres menciones); hacer un monitoreo de los gastos de campaña o la publicidad electoral con la colaboración de la población (dos casos); y abarcar un área de territorio del país lo más amplia posible (dos casos). Otras tres razones merecieron una única mención: probar el desarrollo de nuevas tecnologías al servicio de los derechos ciudadanos, reducir costes y abrir nuevos espacios a la observación tradicional.
Se pidió también a los entrevistados que valorasen una serie cerrada de seis motivos para organizar su primer proyecto de observación electoral en Red en una escala ordinaria que contiene los valores “muy importante”, “bastante importante”, “poco importante” y “nada importante”. Si asignamos un valor entre 0 y 3 a dichos motivos (en la que 3 corresponde a “muy importante”, y el valor se va reduciendo progresivamente hasta 0 para la respuesta “nada importante”), cuatro motivos destacan con muy poca diferencia sobre los demás: “la rapidez del proceso de la información compilada a través de Red” (40 puntos), “la gran capacidad de la observación en Red de informar a los ciudadanos y despertar su interés por las elecciones” (39 puntos), “la capacidad de movilizar al conjunto de la sociedad” (38 puntos) y “la capacidad de reunir una gran cantidad de información sobre las elecciones” (37 puntos). A cierta distancia quedan los dos motivos restantes: “la capacidad de reunir información en distintos formatos, como texto, vídeo o imágenes” (32 puntos) y “el coste del proyecto de observación en Red” (31 puntos).
Por tanto, por lo que respecta a las razones para adoptar las nuevas tecnologías a la observación, generalmente destacan dos razones, independientemente de si se hace una pregunta abierta o cerrada: la capacidad de movilizar y concienciar a la ciudadanía, que es como acabamos de ver uno de los efectos positivos de la observación colectiva para los que la investigación ha hallado apoyo empírico (Reference GrömpingGrömping 2012; Reference MeierMeier 2012a) y la rapidez de proceso de información. Otros motivos, como el menor coste, parecen haber tenido una importancia marginal en la decisión de hacer observación colectiva.
Los problemas que plantean las TIC a la observación electoral
¿Qué nos dijeron los directivos entrevistados sobre los problemas que les plantearon las TIC, más en concreto el riesgo de la imparcialidad de los observadores o una mala calidad de la información? En la lista de problemas más frecuentemente reportados con los sistemas de obtención de información en Red destacan la falta de cobertura telefónica o de Internet (ocho veces mencionado), la hostilidad de algún partido político (seis), la pobreza o falta de credibilidad de la información recibida (cinco) y la obstrucción de las autoridades gubernamentales o electorales (cinco). Otros problemas no incluidos en la lista cerrada que se facilitó a los encuestados fueron el sabotaje informático de la página web, problemas en la base de datos o el boicoteo al trabajo de los observadores.
Hemos visto como uno de los factores críticos en la observación comunitaria es si esta se abre al conjunto de la ciudadanía o solo a un grupo reducido de miembros reclutados y entrenados por las organizaciones de la sociedad civil, pues esto es lo que fundamentalmente determina la calidad de la información. En la mayoría de los casos (nueve de los quince), los directivos de los grupos de observación electoral latinoamericanos dijeron que solo se permitió la participación de miembros de la organización, mientras que en cinco estuvo abierto a la ciudadanía en general, y en un caso se abrió o no dependiendo del tipo de acción dentro del proyecto general de observación. Esta respuesta revela los recelos de las organizaciones de la sociedad civil, que parecen muy conscientes de los riesgos que entraña usar información de observadores no suficientemente identificados o formados.
Aunque muchos de los entrevistados reconocen los problemas de verificación, así como de la dificultad de identificar los observadores, sólo unas de las organizaciones no se declara satisfecha con las medidas de verificación de la información implementadas.
Los problemas que plantea la verificación de información, sin embargo, no parecen suficientes para hacerles olvidar a las organizaciones las ventajas que ofrece la observación por medios tradicionales en términos de control de las operaciones e interpretación de los resultados: la inmensa mayoría de los directivos entrevistados, trece de ellos, dicen que, si tuvieran la opción, optarían por un proyecto de observación mixto, en el que hubiese una red de observadores formados y desplegados en el terreno, junto a otros en Red. Sólo dos de las organizaciones prefirieron o un proyecto exclusivamente tradicional o un proyecto exclusivamente en Red, respectivamente.
Conclusiones
La literatura académica sobre observación electoral, y más concretamente sobre el impacto que han producido en ella las nuevas tecnologías, está integrada en su mayoría por casos de estudio que describen experiencias únicas. Es aún minoritaria la producción de artículos de carácter empírico que abarquen varias experiencias de observación colectiva y traten de evaluar su impacto en la calidad democrática o en el propio ejercicio de observación electoral. Este artículo quiere ser una aportación a esta última categoría. Su intención ha sido evaluar las ventajas e inconvenientes metodológicos que presentan las nuevas tecnologías respecto al ejercicio de la observación mediante el análisis de un conjunto suficientemente amplio y coherente de casos, la mayoría de los realizados en los últimos años en América Latina, una región donde se dan la condiciones óptimas de análisis debido a la extensión de las tecnologías de la información y la comunicación, y a la frecuencia de la observación electoral.
La evidencia obtenida en entrevistas exhaustivas a directivos de casi todas las organizaciones nacionales de la sociedad civil que practican la observación electoral en América Latina nos lleva a constatar un uso avanzado de las nuevas tecnologías en sus operaciones. No todas las organizaciones lo han hecho con la misma convicción o asumiendo los mismos riesgos. Para algunas, las TIC han servido para abrir proyectos complementarios a sus labores de observación tradicionales, como por ejemplo conteos rápidos o paralelos, análisis del gasto en campaña de los partidos políticos o denuncias públicas de irregularidades o violencia electoral, y han sido meros mecanismos tecnológicos para conseguir sus fines tradicionales como organizaciones de observación. Para otras, las más arriesgadas, Internet se ha convertido o se está convirtiendo en el territorio natural de actividades, ya sea durante el día de las votaciones, ya para el conjunto de las tareas de observación a largo plazo, desde que inicia la campaña electoral hasta que se oficializan los resultados.
Las TIC tienen mucho que ofrecerle a las organizaciones nacionales que se dedican a la observación electoral. Por un lado, permiten enviar y procesar con rapidez la información, en momentos en que la rapidez es más necesaria, como es el caso de los conteos en la noche de las elecciones. Por otro lado, las telecomunicaciones hacen que las organizaciones amplíen su cobertura geográfica hasta donde alcancen las infraestructuras telefónicas y son un instrumento que se ha revelado muy eficaz para sensibilizar a la población sobre la necesidad de que las elecciones se ajusten a normas nacionales e internacionales. El éxito de las plataformas de tipo Ushahidi que han proliferado en los últimos años en el continente americano son buena prueba de ello. En los más interesantes de los casos, que ilustran los múltiples proyectos en Red de Transparencia en Perú o el conteo de actas en Red de Votosocial.org en Honduras, las redes han abierto espacio a ámbitos inéditos de la observación y no suponen una mera actualización de los mecanismos tradicionales, sino un auténtico salto cualitativo.
Independientemente del alcance de los proyectos realizados, la mayoría de las organizaciones latinoamericanas han comenzado a dar pasos hacia la apertura de sus actividades a la sociedad y, más allá de sus diferencias, los proyectos justamente obtienen los resultados mejor evaluados por sus propios directivos cuando abren la observación electoral al conjunto de la ciudadanía, más allá del núcleo estrecho de los miembros de la organización. Esta apertura a la ciudadanía es el legado fundamental de las nuevas tecnologías, tanto si se aplican a proyectos especializados como si suponen una actualización tecnológica de los objetivos clásicos de la observación. Esta conclusión es consistente con hallazgos previos de la investigación empírica en cuanto a cuál es el ámbito en el que las nuevas tecnologías hacen una aportación mayor.
Quedan dificultades por superar. Unas de estas dificultades, como la falta de cobertura telefónica o el sesgo de participación que ocasiona el hecho de que los ciudadanos con más recursos económicos o más educación formal son los que predominantemente utilizan Internet, las solucionará, sin duda, el paso del tiempo, conforme se vayan extendiendo universalmente las infraestructuras de telecomunicaciones. Un segundo grupo de problemas, como la hostilidad de actores políticos o gubernamentales, que llegan al boicoteo y al hostigamiento de los observadores, se pueden considerar consustanciales a la observación y serán difíciles de erradicar. Por último, un tercer grupo de dificultades, las más serias y más específicas de las nuevas tecnologías a día de hoy, tienen que ver con la calidad de la información recopilada por un número potencialmente elevado de observadores que las organizaciones ni conocen ni han podido capacitar. La verificación de la información es la solución genérica a este problema. Las modalidades de esta verificación se han venido refinando progresivamente, como muestran las revisiones a ciegas que han hecho los propios emisores de la información en el proyecto de conteo de Votosocial.org, una estrategia que con imaginación podrían ser adaptada a otros proyectos de observación. En cualquier caso, las organizaciones se muestran en general satisfechas con sus mecanismos de validación de información, y no parece que la necesidad de aplicar estos mecanismos vaya a poner freno al avance de las nuevas tecnologías en el ámbito de la observación electoral.
Las organizaciones de observación electoral latinoamericanas avanzan de manera imparable y difícilmente reversible en el uso de herramientas informáticas. Gracias a las nuevas herramientas informáticas las más activas de estas organizaciones han extendido el alcance de sus operaciones y su influencia potencial en la opinión pública de sus países. La creciente sensibilización de la población con respecto a la importancia de celebrar procesos electorales aceptables y creíbles puede parecer una pobre cosecha para tanto esfuerzo, pero es un logro nada desdeñable en los actuales tiempos de profunda desafección política. Las organizaciones nacionales de observación que han probado las operaciones en Red muestran, de hecho, una satisfacción elevada con este tipo de operaciones, como demuestra el hecho de que las organizaciones que hemos entrevistado para nuestra investigación la valoran con una media de 8,3 puntos en una escala de 0 a 10.
Futuras investigaciones podrán comprobar si los hallazgos de este estudio son reproducibles en continentes como Asia o África, donde también se practica la observación electoral con regularidad, y si las nuevas herramientas telemáticas facilitan la observación electoral en otras regiones del mundo donde es testimonial, como en América del Norte y Europa Occidental, y donde la corrección de las elecciones se suele dar por sentada sin mayores verificaciones empíricas. Más allá de las limitaciones geográficas de nuestro estudio, otras investigaciones deberán también hallar la fórmula para recopilar y analizar de manera sistemática evidencia que no dependa de la información que proporcionen las propias organizaciones de la sociedad civil sobre sus actividades.
Agradecimientos
El autor desea dejar constancia de su agradecimiento a la Universidad Internacional Menéndez-Pelayo, Centre Ernest Lluch de Barcelona, por la ayuda de investigación que le ha permitido redactar este artículo, y a Alessandro Parziale, Domenico Tuccinardi y Leandro Nagore, de la Fundación Edge, por permitirle usar su sistema de administración de cuestionarios en línea y hacerle útiles sugerencias.
Información sobre el autor
Xabier Meilán es máster en periodismo por la Universidad Autónoma de Madrid/El País y por la University of North Carolina at Chapel Hill, y doctor por el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid. Desde 2002 ha sido miembro del equipo central de veinte misiones de observación electoral de la Unión Europea, la mayoría de ellas en América Latina, y ha trabajado asimismo en proyectos de asistencia electoral para Naciones Unidas, IDEA International, International Foundation for Electoral Systems y el Ministerio de Asuntos Exteriores de España. Ha sido profesor asociado en la Facultad de Derecho de la Universitat de Girona y profesor visitante en la Universitat Autònoma de Barcelona. Sus temas de investigación son el consumo de medios y su relación con las actitudes y el conocimiento políticos, y la integridad electoral.
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