Da tempo riconosciuto come un elemento caratterizzante delle democrazie industriali avanzate, il welfare state reclama oggi più attenzione che mai. Malgrado l'incremento delle disuguaglianze in molti paesi, le domande di tagli alla spesa sociale si sono intensificate. I tentativi in tale senso hanno provocato un acceso dibattito e diffuse proteste e ciò pone il welfare al centro del dibattito politico e del conflitto sociale.

Questo articolo tratta dello sviluppo e della successiva evoluzione della teoria della governance, la cui origine va rintracciata nell'analisi delle attività intraprese dalle autorità politiche nel tentativo di modellare le strutture e i processi socioeconomici. In Germania il termine in uso è Steuerungstheorie [teoria della direzione] (Mayntz 1987). La parola inglese governance è stata per lungo tempo equiparata a governing, l'elemento processuale del governare, rappresentando così la prospettiva complementare rispetto a quella istituzionale negli studi dedicati al governo. In altre parole, governance venne utilizzato approssimativamente quale sinonimo di politische Steuerung [direzione politica].

L'interrogativo principale cui ci si propone di dare una risposta in queste pagine è: perché (e come) riflettere sul concetto di generazione politica? L'interrogativo è apparentemente confinato ad un tema dai contorni piuttosto limitati. Il nodo da sciogliere, in realtà, è assai più complicato ed è da rintracciare nella palese insufficienza dell'armamentario sociologico tradizionalmente adottato per lo studio del mutamento politico. Un esempio di come si pone il problema è forse utile anche ai fini analitici. Nella storia europea uno dei dati ricorrenti è quello di una duplice forma di conflitto che ha sempre agito come motore di mutamento politico: da un lato il conflitto tra le nazioni e dall'altro lato il conflitto tra le classi. Il conflitto tra la coscienza nazionale e la coscienza di classe è stato in generale risolto a vantaggio del valore della nazione; tuttavia oggi questi due tipi di conflitto non hanno molto spazio perché sono mutati – forse in modo irreversibile – i loro fondamenti sociali, culturali e politici.

La guerra contro la Repubblica Federale di Jugoslavia ha evidenziato i problemi della politica estera italiana degli anni '90. Con non più del 40% dell'opinione pubblica stabilmente a favore dei raid aerei contro la Serbia ed il Kosovo, una veemente opposizione del Vaticano e del Papa in prima persona ed una maggioranza di governo divisa al suo interno tra negoziatori ad oltranza ed auspici di una immediata escalation terrestre, si riproponeva, con maggiore evidenza del passato, il ridotto margine di autonomia dell'esecutivo nel settore della politica di sicurezza. A poco meno di due anni dalla crisi albanese, la leadership politica italiana si è trovata così ad affrontare l'ennesima prova di politica estera, per giunta sul terreno delle armi, un terreno sul quale nell'ultimo quarantennio repubblicano raramente un governo si era avventurato. Rispetto all'ambiente tut to sommato «placido» nel quale la politica estera italiana ha operato nel secondo dopoguerra, gli anni '90, con un ininterrotto susseguirsi di crisi (dal Golfo alla Somalia, dall'Albania alla Bosnia, per finire con il Kosovo) hanno prodotto un maggior numero di sfide, in aree molto più vicine e rilevanti per gli interessi nazionali italiani e in un quadro di minore possibilità di far ricorso al proprio tradizionale alleato, gli Stati Uniti, per risolvere i propri fondamentali problemi di sicurezza. Da qui la necessità di costruire un consenso nazionale intorno alle scelte del governo e, di conseguenza, il crescente interesse per il ruolo che l'opinione pubblica assume nella politica estera italiana. Il Kosovo tuttavia non è il primo caso in cui l'opinione pubblica entra nei calcoli dei decisori nazionali. In questo saggio intendiamo esplorare questo ruolo in un'altra recente crisi che ha visto coinvolta l'Italia, quella relativa al dissolvimento della ex-Jugoslavia, con particolare riferimento alla crisi in Bosnia-Herzegovina. Come diremo nelle conclusioni, da questa esperienza è possibile trarre alcune considerazioni che sembrano dimostrarsi valide anche nel caso del Kosovo.

In questo saggio presenterò alcuni risultati di una ricerca empirica sugli amministratori locali di Forza Italia, che si inserisce in un più ampio progetto di analisi del processo di istituzionalizzazione di questo partito. La scelta di concentrare l'attenzione sugli eletti locali nasce dalla convinzione che il futuro di Forza Italia sia legato non solo agli eventi organizzativi e politici che la riguardano a livello nazionale e di leadership, ma anche allo sviluppo di strutture e procedure preposte alla formazione e al consolidamento di una classe dirigente locale. In altri termini, la persistenza organizzativa di questo nuovo partito dipenderà dalla realizzazione, quantomeno a livello locale, di quella «infusione di valori» che rappresenta la premessa indispensabile di ogni compiuta istituzionalizzazione (Huntington 1968, 15; Selznick 1957, 21-22). Il fatto che a cinque anni dalla sua fondazione Forza Italia sia ancora un'organizzazione patrimoniale fortemente caratterizzata in senso personalistico ed aziendalista (Maraffi 1996; Panebianco 1995), suggerisce che tale infusione di valori, e dunque l'inizio del processo di consolidamento organizzativo, non possa aver luogo per impulso delle élites nazionali. A livello centrale questo processo è reso infatti assai difficile dalle modalità di reclutamento e selezione del personale partitico e parlamentare, miranti a creare o confermare un rapporto di fiducia personale con il leader Silvio Berlusconi, tale per cui la legittimazione dei prescelti diventa una funzione diretta delle oscillazioni del rapporto fiduciario che li lega al capo. E a quest'ultimo, non già all'organizzazione, che si dirige la lealtà delle élites centrali, e non potrebbe essere altrimenti, data la natura del partito. A livello locale, al contrario, la distanza dal centro potrebbe aver favorito un reclutamento più aperto e una selezione meno personalistica, e dunque l'emergere di un personale politico più libero di dirigere la propria lealtà verso l'organizzazione in sé, piuttosto che esclusivamente verso il suo capo. Pertanto, se esiste una possibilità di consolidamento per Forza Italia, essa è sicuramente maggiore a livello locale. In questa prospettiva è necessario dunque valutarne le dinamiche organizzative sul territorio, tenendo presente tuttavia che l'istituzionalizzazione presuppone l'esistenza di un legame tra centro e periferia che favorisca coesione e coordinamento tra i diversi livelli, senza le quali difficilmente l'organizzazione potrà stabilizzarsi nel tempo (Huntington 1968, 23).

La Lega Nord ha avuto un ruolo fondamentale nella trasformazione del sistema politico italiano: ha contribuito in modo decisivo alla crisi dei partiti di governo della Prima repubblica, ha introdotto importanti innovazioni nella politica italiana e ha sinora ostacolato il consolidamento di un sistema politico bipolare. Se la transizione italiana appare lunga, complessa e ancora largamente incompiuta (Pasquino 1995, VI), il contributo del partito diretto da Umberto Bossi è già oggi chiaramente identificabile.

La conoscenza nelle politiche pubbliche dell'Unione europea: un vantaggio a metà?

Come spesso accade, l'interesse attuale per la dimensione cognitiva della politica rappresenta più una riscoperta che una novità assoluta. In senso lato, essa comprende filoni ben noti, addirittura classici, degli studi politici. Lo dimostra la ricca letteratura su temi diversi quali l'incrementalismo (Lindblom 1959), la razionalità limitata (Simon 1957), le mappe cognitive delle élites politiche (Axelrod 1976), la concezione dei meccanismi di governo come apprendimento (Deutsch 1966, 80; Heclo 1972), il cosiddetto «complesso militare-industriale» (Rosen 1973), e la tecnocrazia (Fisichella 1997). Perché dunque «riscoprire» il ruolo politico della conoscenza? O meglio, qual è il potenziale di studi i quali, sia nell'ambito dell'analisi sulle politiche pubbliche (Capano 1995; Radaelli 1997) sia nelle relazioni internazionali (Jacobsen 1995), reclamano una maggiore considerazione per i fattori cognitivi nelle scelte di policy? Quanto sono efficaci nella spiegazione del cambiamento {policy change)? E, da ultimo, come possono essere valutati da un punto di vista normativo? Una delle idee cardine della prospettiva cognitiva è che la politica vada oltre la semplice risoluzione dei conflitti. L'apprendimento, la propensione alla soluzione dei problemi, i fora di discussione e il policy enlightenment - si sostiene - possono contare più della politica basata su stili conflittuali. La politica sta forse superando il modello della democrazia competiti- va-awersariale?

A pochi mesi dal primo congresso nazionale di Forza Italia riteniamo utile esporre, sia pure in forma sintetica, i risultati di una ricerca empirica sugli eletti di questo partito nei consigli comunali, provinciali e regionali. La decisione di focalizzare l'analisi sui rappresentanti di Forza Italia nelle amministrazioni locali è suggerita da una serie di fattori, alcuni di rilievo sistemico e altri di portata più circoscritta. I primi inducono a collocare lo studio dei gruppi dirigenti locali di Forza Italia nel più ampio contesto della crisi e del cambiamento del sistema partitico italiano. A tale proposito, posto che fra gli indicatori più importanti di questo fenomeno troviamo il mutamento organiz-zativo ed il ricambio delle élites (Morlino 1996), uno studio del caso come quello condotto consente di misurare, con riferimento ad un importante attore politico, l'intensità e le modalità con le quali si sono manifestati questi processi. La scelta di Forza Italia è dovuta al fatto che, per la sua stessa apparizione, ha significativamente rappresentato la crisi del sistema partitico e quella più generale della democrazia italiana.

Come da molte parti è stato sottolineato, e come confermano puntualmente i sondaggi d'opinione, Fattuale fase politica nazionale è marcata da una profonda e crescente disaffezione dei cittadini nei confronti del mondo della politica in generale e di quello partitico in particolare.

Tutti i giudizi che vengono formulati dagli italiani in merito alle più rilevanti istituzioni politiche o agli attori politici occupano - nel ranking complessivo delle «fiducie» (riportate in tab. 1) - le posizioni decisamente più basse. Senza particolari distinzioni tra elettori di sinistra o di destra, la popolazione italiana appare unanime nel considerare gravemente insufficienti sia i partiti che i principali organi di rappresentanza politica.

Il tema del policy change è da tempo al centro di un articolato dibattito intorno al quale si confrontano gli argomenti di chi, come l'autore di queste note, ritiene che il problema vada ben inquadrato in sede teorica avanti qualsivoglia indagine sui processi evolutivi delle politiche pubbliche. Sebbene assai poco frequentato dai cultori della scienza politica, il settore delle politiche dei trasporti richiama un campo di attività pubblica oltremodo rilevante, la cui esplorazione sistematica, alla luce degli studi sinora condotti, solleva questioni di ordine teorico e metodologico particolarmente salienti per l'analisi comparativa del policy change.

Questi due recenti lavori di importanti studiosi statunitensi dimostrano ancora una volta la vitalità e la creatività della disciplina delle relazioni internazionali. Si tratta infatti di opere di grande respiro e rigore teorico che introducono nel dibattito accademico ipotesi ed analisi alquanto avvincenti. Il libro di Snyder si concentra su uno degli aspetti essenziali della politica internazionale – le alleanze – e riesce nell'intento di affrontare approfonditamente un argomento che, paradossalmente, è invece rimasto piuttosto trascurato nella letteratura specializzata. A parte la letteratura politologica sulle coalizioni ed i beni pubblici, e la letteratura più classica sulle relazioni internazionali, non ci sono infatti analisi recenti in materia. Il volume di Jervis è invece meno ambizioso in quanto non si presenta come un'analisi compiuta su uno degli aspetti principali della disciplina. Ciò nonostante, l'autore cerca di proporre una chiave di lettura sistemica di tutta la politica internazionale risultando così non meno rilevante del libro di Snyder. La ricchezza del background culturale di Jervis e la sua capacità di sintesi – che già si erano espresse in campi diversi quali la teoria della deterrenza nucleare, l'importanza delle variabili tecnologiche, l'analisi psicologica delle decisioni e le grandi metafore strategiche della diplomazia contemporanea – assumono in questo caso una forma matura che permette all'autore di attingere proficuamente da altre discipline quali la biologia e l'ingegneria ambientale senza mai perdere di vista l'intento di spiegare fenomeni sociali complessi.